Der Bundesrat hat in seiner 910. Sitzung am 7. Juni 2013 gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG die folgende Stellungnahme beschlossen:
- 1. Der Bundesrat begrüßt die Absicht der Kommission, die Wirksamkeit von Geldwäschebekämpfungsmaßnahmen durch eine Anpassung des Rechtsrahmens zu erhöhen und die 2012 überarbeiteten Empfehlungen der "Financial Action Task Force" on Money Laundering (FATF) durch die neue Richtlinie zu ergänzen.
- 2. Er bedauert, dass der Richtlinienvorschlag nach wie vor eine differenzierte Auseinandersetzung mit dem Nichtfinanzbereich vermissen lässt. Die ursprünglich rein auf den Finanzbereich zugeschnittenen Vorgaben werden erneut direkt auf den Nichtfinanzbereich übertragen. Die zwingend notwendigen Anpassungen an die Strukturunterschiede und die Heterogenität der Verpflichteten aus dem Nichtfinanzbereich fehlen. Der Bundesrat regt insoweit an, nicht alle in Artikel 2 Absatz 1 aufgeführten Unternehmen den gleichen Sorgfalts-, Melde- und Aufbewahrungspflichten zu unterwerfen, sondern am Geldwäscherisiko orientierte, passgenau auf die jeweilige Branche und ihre Rolle im Wirtschaftsleben zugeschnittene Regelungen zu treffen.
Der Bundesrat weist darauf hin, dass die Vorschriften gerade auch für Klein- und Kleinstunternehmen noch bewältigbar und umsetzbar sein müssen. Eine bürokratische Überlastung ist zu vermeiden. Andernfalls ist zu befürchten, dass die Konsequenz in der Anwendung und Beachtung der Vorschriften nicht die erforderliche Intensität hat und damit die gewünschte Wirksamkeit der Regelungen nicht erreicht wird.
In diesem Zusammenhang wird an das Ziel der Kommission erinnert, den administrativen Aufwand für kleine und mittlere Unternehmen zu reduzieren und geplante EU-Vorschriften auf KMU-Freundlichkeit zu untersuchen (Small Business Act).
- 3. Der Bundesrat regt an, auf die in Artikel 10 Buchstabe c des Richtlinienvorschlags vorgesehene Herabsetzung des Schwellenwerts im gewerblichen Güterhandel von vormals 15 000 Euro auf 7 500 Euro zu verzichten. Bereits bisher gilt nach Artikel 7 Buchstabe b und c der Richtlinie 2005/60/EG, dass die Schwellenwerte bei Verdacht auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung nicht anzuwenden sind und die Sorgfaltspflichten auch bei einer Aufteilung des Betrages in mehrere kleine Beträge gelten.
- 4. Nach den FATF-Empfehlungen (Nummern 22 und 10) besteht das Risiko der Geldwäsche bei Gold-, Edelmetall- und Edelsteinhändler, soweit diese Bargeld in Höhe von 15 000 Euro oder mehr annehmen. Der Bundesrat kann nicht erkennen, warum die Kommission in ihrem Richtlinienvorschlag weit über diese internationale Vorgabe hinausgeht und den bereits sehr weiten Anwendungsbereich der Richtlinie 2005/60/EG noch weiter ausdehnt. Der Bundesrat regt daher an, zumindest entsprechend der Formulierung in der Richtlinie 2005/60/EG auch weiterhin klarzustellen, dass Güterhändler nur dann Verpflichtete im Sinne der Richtlinie sind, wenn sie Bargeld in Höhe des genannten Schwellenwertes annehmen. Ist dieser Schwellenwert nicht erreicht, finden sämtliche Vorschriften der Richtlinie (einschließlich der Verpflichtungen zur Erstellung einer betrieblichen Risikoanalyse, zur Etablierung interner Sicherungsmaßnahmen und zur Erstattung von Verdachtsmeldungen) keine Anwendung.
Des Weiteren regt der Bundesrat an, den Begriff "gewerblich mit Gütern handeln" zu definieren, um eine EU-weit einheitliche Auslegung - beispielsweise anhand des NACE-Codes - sicherzustellen. Nach deutschem Begriffsverständnis können mit der erforderlichen Rechtssicherheit nur Unternehmen, die Ware an- und anschließend wieder verkaufen, unter den Begriff "Händler" gefasst werden.
- 5. Der Bundesrat regt ferner an, Artikel 2 Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe d des Richtlinienvorschlags zu präzisieren, und zwar sind Immobilienmakler nur dann Verpflichtete im Sinne der Richtlinie, wenn sie entsprechend den FATF-Empfehlungen (Nummer 22) in die Finanztransaktion beim Kauf oder Verkauf einer Immobilie involviert sind.
- 6. Er regt auch an, Artikel 2 Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe f des Richtlinienvorschlags dahingehend zu präzisieren, dass Anbieter von Glücksspieldiensten nur dann Verpflichtete im Sinne der Richtlinie sind, wenn sie 2 000 Euro oder mehr entgegennehmen.
- 7. Der Bundesrat weist darauf hin, dass die Verpflichtungen zur Ermittlung des wirtschaftlich Berechtigten sehr weit gefasst und für viele Verpflichtete aus dem Nichtfinanzsektor nicht erfüllbar sind. Sofern die erforderlichen Angaben nicht in - zu angemessenen Preisen - öffentlich zugänglichen Registern vorrätig gehalten werden, wie dies insbesondere im Handel mit Drittstaaten häufig ist, haben Verpflichtete nur die Möglichkeit, ihre Kunden um Auskunft und Vorlage entsprechender Unterlagen zu bitten. In dem Richtlinienvorschlag sollte klargestellt sein, dass dies im Regelfall ausreichend ist.
- 8. Die Verstärkung des risikoorientierten Ansatzes ist grundsätzlich zu begrüßen. Der Bundesrat gibt jedoch zu bedenken, dass eine Vielzahl der Verpflichteten aus dem Nichtfinanzsektor mit der Erstellung einer betriebsinternen Risikoanalyse schlicht überfordert sein dürfte, da gesicherte Erkenntnisse über das Geldwäscherisiko für viele Bereiche des Nichtfinanzsektors nicht zur Verfügung stehen. Des Weiteren ist die aufwändige Erstellung einer betriebsinternen Risikoanalyse nur dann sinnvoll, wenn bei einem nachweislich geringen Geldwäscherisiko auch die Möglichkeit einer nachhaltigen Entlastung von den Sorgfalts- und Dokumentationspflichten sowie den internen Sicherungsmaßnahmen gegeben ist. Der Richtlinienvorschlag lässt hier die notwendige "Öffnung nach unten" vermissen. So muss es beispielsweise - entgegen Artikel 11 Absatz 2 des Richtlinienvorschlags - möglich sein, auf die Erfüllung einzelner Sorgfaltspflichten vollständig zu verzichten. Auch die Vorgaben in Artikel 8 Absatz 4 des Richtlinienvorschlags lassen eine spürbare Entlastung vermissen.
- 9. Eine genaue Differenzierung ist insbesondere im Hinblick auf die sehr heterogene Gruppe der Glücksspielanbieter erforderlich. Manche Glücksspielarten, wie das Glücksspiel im Internet, bergen ein höheres Risiko, für Geldwäschezwecke ausgenutzt zu werden, andere hingegen sind bereits aufgrund der Ausgestaltung des Spiels für Geldwäsche ungeeignet, da beispielsweise das Spielkapital gering und eine Gewinnbeschränkung vorgesehen ist oder es sich um karitative Lotterien handelt. Das Gewinnsparen etwa ist nicht zur Geldwäsche geeignet (siehe Ziffer 4 der BR-Drucksache 459/12(B)
). Der umfassende Ansatz der 4. Geldwäscherichtlinie, der eine Ausdehnung auf sämtliche Sektoren des Glücksspiels vorsieht, birgt die Gefahr einer Relativierung und Nivellierung des Schutzes auch in den Sektoren mit höherem Risiko.
Vor diesem Hintergrund wird die Kommission gebeten, nochmals zu prüfen, ob sämtliche Glücksspielarten von der Richtlinie erfasst und damit dem risikobasierten Ansatz unterworfen werden sollten.
- 10. Dem Bundesrat ist auf Grund der Erwägungsgründe 21 und 22, die sich in ihrer Darlegung auf den Finanzsektor und Institute beziehen, nicht klar, ob sich Artikel 18 und 19 nur an den Finanzsektor richten. Er weist darauf hin, dass die Regelungen zu den "politisch exponierten Personen" für die Mehrzahl der Unternehmen aus dem Nichtfinanzsektor nicht umsetzbar sein werden. Die Nutzung der auf dem Markt angebotenen kommerziellen Datenbanken ist für die Mehrzahl der Verpflichteten nicht finanzierbar und die Abläufe bei Einsatz einer solchen Datenbank ("Datenabgleich über Nacht") zumindest im Güterhandel praktisch nicht handhabbar. Darüber hinaus bestehen rechtsstaatliche Bedenken gegen den Einsatz solcher - von Privaten erstellten - Datenbanken.
- 11. Hinsichtlich der in Artikel 31 Absatz 4 Satz 2 des Richtlinienvorschlags angesprochenen Beantwortung von Auskunftsersuchen durch die zentralen Meldestellen hält der Bundesrat jedoch eine nähere Definition des Begriffs der "Auskunftsersuchen" für erforderlich, um eine Abgrenzung zu justiziellen Rechtshilfeersuchen zu ermöglichen.
- 12. Artikel 31 Absatz 5 des Richtlinienvorschlags legt fest, dass die Mitgliedstaaten bestimmte Befugnisse für die zentrale Meldestelle zur Aussetzung oder Versagung der Zustimmung zu einer laufenden Transaktion beim Verdacht auf Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung vorsehen sollen. Zentrale Meldestelle in Deutschland ist das Bundeskriminalamt in Wiesbaden. Dieses sammelt und wertet Informationen aus, hat jedoch keine eigenen Ermittlungsbefugnisse. Hinzu kommt, dass die Freigabe einer Transaktion nicht der Polizei, sondern der Entscheidung der Staatsanwaltschaft obliegt (§ 11 Absatz 1a GwG). Der Bundesrat erachtet daher eine Änderung der Formulierung für sachgerecht, wonach die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die zuständige Strafverfolgungsbehörde beim Verdacht, dass eine Transaktion mit Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung zusammenhängt, unmittelbar oder mittelbar vordringliche Maßnahmen ergreift, um die Zustimmung zu einer laufenden Transaktion auszusetzen oder zu versagen, damit die Transaktion analysiert und dem Verdacht nachgegangen werden kann.
- 13. Der Bundesrat weist darauf hin, dass die Einführung einer Zulassungs- bzw. Eintragungspflicht sowie einer Zuverlässigkeitsprüfung für alle Dienstleister für Treuhandvermögen und Gesellschaften (Artikel 44 Absatz 1 und 2 des Richtlinienvorschlags) mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden ist, der in keinem Verhältnis zu dem damit verbundenen Zweck steht. Auf diese Regelung sollte daher auch im Hinblick auf den freien Dienstleistungsverkehr und die EU-Dienstleistungsrichtlinie verzichtet werden.
- 14. Er lehnt die in Artikel 44 Absatz 3 des Richtlinienvorschlags vorgesehene Beschränkung des Berufszuganges als zu unbestimmt und unverhältnismäßig ab. Zum Zwecke der Geldwäscheprävention ist es nicht erforderlich, alle Angehörigen der genannten Berufsgruppen - unter anderem auch alle Güterhändler, soweit sie vom Anwendungsbereich der Richtlinie erfasst sind - auf Straffreiheit zu überprüfen und ihnen für den Fall einer Vorstrafe sowohl die Ausübung des betreffenden Berufes wie auch die Beteiligung an einem Unternehmen der genannten Branchen wie auch die Tätigkeit als Geschäftsführer oder sonstige hochrangige Führungskraft in einem solchen Unternehmen zu untersagen. Es ist zudem nicht ersichtlich, nach welchen Kriterien die in Artikel 44 Absatz 3 genannten Verpflichteten ausgewählt wurden.
- 15. Der Bundesrat begrüßt, dass die Kommission ausdrücklich eine Überwachung nach risikoorientiertem Ansatz vorschlägt (Artikel 45 Absatz 6 des Richtlinienvorschlags), lehnt jedoch bezüglich der Aufsicht über Verpflichtete aus dem Nichtfinanzsektor Vorgaben im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung des Überwachungskonzeptes nachdrücklich ab. Dieses muss aus Gründen der Effizienz und Effektivität an die jeweiligen nationalen und regionalen Besonderheiten angepasst sein. Eine sektorale Harmonisierung ist hier nicht zielführend. Insbesondere die in Artikel 45 Absatz 6 und 7 des Richtlinienvorschlags angedeutete Verpflichtung zur individuellen Risikobewertung jedes einzelnen Verpflichteten ist im Hinblick auf den hierfür erforderlichen Ressourceneinsatz - sowohl bei den betroffenen Unternehmen, denen umfangreiche Meldeverpflichtungen, teils auch bezogen auf sensible unternehmensinterne Daten, auferlegt werden müssten wie auch bei den Aufsichtsbehörden - nicht verhältnismäßig.
- 16. Artikel 49 und Artikel 50 Absatz 1 des Richtlinienvorschlags sehen eine umfassende Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen vor, unabhängig von den Vorgaben des nationalen Rechts und unter Beachtung des Grundsatzes der Verfügbarkeit. Innerstaatliche Übermittlungsbeschränkungen, auch solche, die sich aus verfassungsrechtlichen Gründen ergeben können, stehen einer Informationsübermittlung im Gegensatz zu der bisher geltenden Regelung nach dem Beschluss des Rates 2000/642/JI vom 17. Oktober 2000 über Vereinbarungen für eine Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen der Mitgliedstaaten beim Austausch von Informationen, ABl. L 271 vom 24. Oktober 2000, S. 4 - 6, (Ratsbeschlusses 2000/642/JI), nicht mehr entgegen. Dies kann aus Sicht des Bundesrates im Ergebnis dazu führen, dass ausländische zentrale Meldestellen bei der Informationsübermittlung besser gestellt werden als innerstaatliche Empfänger. Gründe dafür, warum die bisherige Zusammenarbeit auf Grundlage des Ratsbeschlusses 2000/642/JI nicht ausreichend und stattdessen eine so weitreichende Neuregelung erforderlich ist, sind aus der Begründung zu dem Richtlinienvorschlag jedoch nicht ersichtlich.
- 17. Der Bundesrat hat Bedenken gegen die in Artikel 55 Absatz 3 vorgeschlagene Regelung, bei Verstößen gegen Verpflichtungen, die juristische Personen betreffen, Sanktionen gegen die Mitglieder der Leitungsorgane zu verhängen. Aus rechtsstaatlichen Gründen sollte diese Regelung dahingehend präzisiert werden, dass eine Sanktionierung stets ein eigenes, vorwerfbares Fehlverhalten des Sanktionierten - sei es durch aktives Tun oder pflichtwidriges Unterlassen - voraussetzt.
- 18. Der Bundesrat hat ebenfalls Bedenken gegen die Regelung in Artikel 56 Absatz 2 Satz 1 Buchstabe a und Artikel 57 Absatz 1 des Richtlinienvorschlags, soweit sie im Regelfall die Veröffentlichung verhängter Geldbußen von Amts wegen vorschreibt, wobei grundsätzlich auch die Personalien der sanktionierten Person benannt werden sollen.
Abgesehen davon, dass ein solcher "Pranger" dem deutschen Recht bisher aus gutem Grund weitgehend fremd ist, da er unter Berücksichtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfassungsrechtlich nur unter engen Voraussetzungen zulässig sein kann, stünde eine derartige Regelung in einem unauflösbaren Widerspruch zu den geltenden ordnungswidrigkeitenrechtlichen Vorschriften über die Informationserteilung aus Bußgeldverfahren. Die §§ 49a und 49b OWiG nehmen insoweit auf die entsprechenden Vorschriften in der Strafprozessordnung (StPO) Bezug. Danach findet eine Informationsübermittlung an unbeteiligte Privatpersonen von Amts wegen nicht statt. Auf Ersuchen können gemäß § 49b OWiG in Verbindung mit § 475 Absatz 1 und 4 StPO Privatpersonen Auskünfte aus Akten erhalten, sofern sie hierfür ein berechtigtes Interesse darlegen. Auskünfte sind demgegenüber zu versagen, wenn der hiervon Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an der Versagung hat.
Diesem abgewogenen und seit langem bewährten System entspricht es nicht, wenn das Ergebnis eines Bußgeldverfahrens von Amts wegen für jeden zugänglich veröffentlicht wird und dabei in der Regel auch die Nennung des Namens der sanktionierten Person erfolgt, die nur unterbleiben darf, wenn die Bekanntmachung des Namens den Beteiligten "einen unverhältnismäßig großen Schaden zufügen" würde.
- 19. Artikel 56 Absatz 2 Satz 1 Buchstabe e des Richtlinienvorschlags sieht bei der Sanktionierung juristischer Personen eine umsatzbezogene Geldbuße vor. Eine solche Regelung kennt das deutsche Recht bisher - soweit ersichtlich - nur in § 81 Absatz 4 Satz 2 GWB.
Abgesehen davon, dass ein rein umsatzbezogener Bußgeldrahmen ohne durch den Gesetzgeber bestimmten Höchstsatz verfassungsrechtlich nicht unbedenklich erscheint (vgl. Göhler, OWiG, 16. Auflage 2012, § 17 Rnr. 48c), sollte davon Abstand genommen werden, das Höchstmaß einer gegen eine juristische Person zu verhängenden Verwaltungsgeldstrafe mit zehn Prozent des Gesamtumsatzes "im vorangegangenen Geschäftsjahr" zu bemessen. Denn durch diese Formulierung bleibt offen, ob das Geschäftsjahr gemeint ist, das der Tat vorausging, das vor der Behördenentscheidung oder dasjenige vor der (ggf. letzten) gerichtlichen Tatsacheninstanz.
- 20. Der Bundesrat hat zudem Bedenken gegen die Regelung in Artikel 56 Absatz 2 Satz 1 Buchstabe g des Richtlinienvorschlags. Nach dieser Vorschrift sind Verwaltungsgeldstrafen in maximal zweifacher Höhe der infolge des Verstoßes erzielten Gewinne oder verhinderten Verluste, soweit sich diese beziffern lassen, vorzusehen. Durch eine solche Regelung würden jedoch Fragen der Sanktionierung und der Gewinnabschöpfung vermischt, was der bewährten Systematik des deutschen Rechts widerspricht, das in § 17 Absatz 4 OWiG zwischen dem sanktionierenden und dem abschöpfenden Teil einer Geldbuße trennt, und daher unterbleiben sollte. Angesichts des Bußgeldhöchstsatzes von fünf Millionen Euro (gemäß § 17 Absatz 4 Satz 2 OWiG ggf. zuzüglich des - einfachen - aus der Tat gezogenen Vorteils) ist zudem kein praktisches Bedürfnis nach einer derartigen Regelung für natürliche Personen zu erkennen.
- 21. Artikel 57 Absatz 3 des Richtlinienvorschlags sieht vor, dass die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA), die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung (EIOPA) sowie die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde (ESMA) Leitlinien an die zuständigen Behörden ausgeben, die die Art der Verwaltungsmaßnahmen und -sanktionen und die Höhe der Verwaltungsgeldstrafen zum Gegenstand haben. Jeweils Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/78/EG der Kommission, ABl. L 331 vom 15. Dezember 2010, Seite 12, der Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission, ABl. L 331 vom 15. Dezember 2010, Seite 48 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1095/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/77/EG der Kommission, ABl. L 331 vom 15. Dezember 2010, Seite 84, bestimmt für derartige Leitlinien, dass die zuständigen Behörden alle erforderlichen Anstrengungen unternehmen müssen, um ihnen nachzukommen. Kommt eine zuständige Behörde der Leitlinie nicht nach oder beabsichtigt sie, dies nicht zu tun, so hat sie dies der EBA, der EIOPA bzw. der ESMA unter Angabe der Gründe binnen zwei Monaten mitzuteilen. Die Tatsache und unter Umständen auch die Gründe werden sodann durch die EBA, die EIOPA bzw. die ESMA veröffentlicht.
Soweit Artikel 57 Absatz 3 des Richtlinienvorschlags auch Verwaltungsbehörden und Staatsanwaltschaften im Bußgeldverfahren adressiert, ist die Regelung abzulehnen. Es ist bereits kein Grund erkennbar, warum den in Deutschland zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zuständigen Stellen gegenüber EBA, EIOPA oder ESMA eine Pflicht zur Rechenschaft über ihre Behandlung einzelner sanktionsrechtlich relevanter Sachverhalte auferlegt werden müsste.
Vor allem aber sprechen durchgreifende grundsätzliche Erwägungen gegen eine solche Rechenschaftspflicht: Die bestehende Kompetenzabgrenzung zwischen EU und Mitgliedstaaten für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten (und Straftaten) im Einzelfall muss gewahrt bleiben. Es ist keine Aufgabe der EU und ihrer Behörden, mittels Leitlinien und Empfehlungen auf die Auslegung und Anwendung des geltenden Rechts durch die deutschen Verfolgungsbehörden im Einzelfall Einfluss zu nehmen.
- 22. Der Bundesrat weist darauf hin, dass die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen zur Förderung der Meldung von Verstößen an die zuständigen Behörden ("Whistle Blowing", Artikel 58) eine Thematik berühren, die nicht nur für die Geldwäscheprävention, sondern horizontal in vielen Bereichen von Bedeutung ist. Eine sektorale Harmonisierung auf europäischer Ebene birgt die Gefahr inkohärenter Lösungsansätze und ist daher abzulehnen. Weiterhin wird vorsorglich darauf hingewiesen, dass die in Artikel 58 Absatz 3 für alle Verpflichteten vorgeschriebene Einrichtung eines internen Meldeverfahrens über einen speziellen, unabhängigen und anonymen Kanal allein auf Grund der Größe der betroffenen KMU nicht möglich sein wird.
- 23. Er lehnt die in Artikel 40 vorgenommene Ausweitung der bisher nach Artikel 32 der Richtlinie 2005/60/EG nur für Kredit- und Finanzinstitute geltenden Verpflichtung zur Einrichtung von Auskunftssystemen bezüglich ihrer Kunden auf alle Verpflichtete ab. Im Gegensatz zu den Finanzinstituten handelt es sich beim Nichtfinanzsektor hauptsächlich um KMU, die in den wenigsten Fällen über eine für das Führen eines solchen Systems geeignete Verwaltung verfügen. Es ist zudem nicht ersichtlich, über welchen Personenkreis Auskunft erteilt werden muss.
- 24. Der Bundesrat übermittelt diese Stellungnahme direkt an die Kommission.