umwelt-online: Bundesrat 554/18: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit - Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU

COM (2018) 703 final

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Hinweis: vgl.
Drucksache 536/18 (PDF) = AE-Nr. 180993 und AE-Nr. . 170242,180994

Europäische Kommission

Straßburg, den 23.10.2018 COM (2018) 703 final Mitteilung der Kommission an Das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen

Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU

{COM (2018) 490} - {COM (2018) 491}

Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU

[Ich] möchte - in Weiterführung der Kommissionsbemühungen der letzten Jahre -, dass sich unsere Union stärker auf die wirklich wichtigen Dinge konzentriert. Wir sollten die Bürger Europas nicht mit Regelungs-Klein-Klein nerven, sondern in großen Dingen Größe zeigen, nicht pausenlos neue Initiativen vom Zaun brechen und Befugnisse, dort wo es sinnvoll ist, an die Nationalstaaten zurückgeben. Deshalb hat diese Kommission versucht, in großen Dingen Größe zu zeigen und sich - und das hat sie getan - in kleinen Dingen zurückzuhalten.

Präsident Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union 2017

1. Einleitung

Die aktuelle Kommission konzentriert sich auf die wichtigen Themen. Sie hat eine faktengestützte Politikgestaltung und eine bessere Rechtsetzung in den Mittelpunkt ihrer Maßnahmen gestellt. Sie hat schlanke Arbeitsprogramme vorgeschlagen, die auf die zehn Prioritäten von Präsident Juncker ausgerichtet sind, und die Notwendigkeit betont, sich in großen Fragen ehrgeizig zu zeigen und an anderer Stelle zurückzuhalten.

Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sind Kernelemente der Agenda der Kommission für bessere Rechtsetzung, die der Ausarbeitung der politischen Vorschläge durch die Kommission zugrunde liegt. Die aktuelle Kommission hat massiv in eine bessere Rechtsetzung investiert, und diese wird nun zu einem festen Bestandteil der Organisationskultur der Kommission. Die aus bisherigen Erfahrungen gewonnenen Erkenntnisse und die Ansichten der Interessenträger und der Zivilgesellschaft stehen mittlerweile fest im Mittelpunkt des Politikgestaltungsprozesses, der den Vorschlägen neuer Rechtsvorschriften vorausgeht. Die Bemühungen der Kommission wurden kürzlich von der OECD anerkannt, die die Kommission nun als "Top-Performer"1 in Sachen gute Regulierungspraxis einstuft. Wir ruhen uns jedoch nicht auf unseren Lorbeeren aus. Die Kommission nimmt derzeit eine Bestandsaufnahme des im Mai 2015 von ihr eingeführten Reformpakets vor, das den gesamten Politikzyklus abdeckt. Das Ziel der Reformen bestand darin, politische Entscheidungsprozesse in der EU offener und transparenter zu gestalten, die Qualität neuer Rechtsvorschriften durch bessere Folgenabschätzungen für Entwürfe und Änderungen zu erhöhen und eine fortlaufende, kohärente Überprüfung bestehender EU-Vorschriften zu fördern. Im Mittelpunkt der Bestandsaufnahme werden die Präzisierung und die weitere Verbesserung unserer Strategie für eine bessere Rechtsetzung, auch im Hinblick auf die Behandlung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, stehen.

Diese Bestandsaufnahme erfolgt parallel zu den Überlegungen zur Zukunft Europas, zu denen die Kommission im März 2017 ein Weißbuch vorgelegt hat. Darin wurden fünf Szenarien vorgestellt, mit denen veranschaulicht wurde, wie die Union im Jahr 2025 aussehen könnte. Mit dem Weißbuch wurde ein Prozess eingeleitet, der den Europäern in über 2000 öffentlichen Veranstaltungen die Möglichkeit gibt, sich über die Zukunft ihrer Union zu äußern. Mit Blick auf diese Diskussion präsentierte Präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im Jahr 2017 seine Vision einer demokratischeren Union auf der Grundlage von Freiheit, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Um diese Arbeit voranzubringen, setzte Präsident Juncker eine Taskforce Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ein, die sämtliche Politikbereiche sehr kritisch unter die Lupe nehmen sollte, um sicherzugehen, dass die Union nur dort tätig wird, wo dies einen Mehrwert bringt, und sich insbesondere eingehender mit dem Szenario 4 "Weniger, aber effizienter"2 befassen sollte. Bei diesem Szenario würde die Union ihre begrenzten Ressourcen auf eine geringere Zahl von Tätigkeiten konzentrieren, um ihre Prioritäten effizienter zu bewältigen.

Die Kommission hat bei der Suche nach Möglichkeiten, die Politik der Union durch weniger Maßnahmen auf Unionsebene und mehr auf nationaler Ebene effizienter zu gestalten, bereits Fortschritte erzielt. Derzeit werden mehr als 97 % der staatlichen Beihilfen anhand eindeutig festgelegter Kriterien direkt auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene durchgeführt, ohne dass eine vorherige Genehmigung der Kommission erforderlich ist. Dank der neuen Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden konnten diese seit 2004 rund 85 % der Entscheidungen über die Durchsetzung des Kartellrechts treffen. Mit der vorgeschlagenen Vereinfachung der gemeinsamen Agrarpolitik wird die Vielfalt der lokalen Bedingungen in der Union anerkannt, und es wird den nationalen Behörden die Verantwortung übertragen, wirksame und maßgeschneiderte Lösungen für die Unterstützung der Landwirtschaft und der Umwelt zu finden.

Mit Blick auf die Zukunft sollte die Vorgehensweise, die im Laufe der Amtszeit der aktuellen Kommission entwickelt wurde, weiter in die Tätigkeit der Kommission einbezogen werden. Sie sollte Teil eines laufenden Prozesses der Reflexion darüber sein, in welchem Maße die EU den Alltag der Bürgerinnen und Bürger regeln sollte oder nicht. Im Hinblick auf dieses Ziel wird in der vorliegenden Mitteilung dargelegt, wie die Rolle der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in der Politikgestaltung der EU gestärkt werden sollte. Damit werden auch die Folgemaßnahmen der Kommission zu den Empfehlungen der Taskforce in Gang gesetzt, und es wird insbesondere hervorgehoben, wo andere handeln müssen. Die Kommission beabsichtigt, die Einzelheiten im Rahmen der Bestandsaufnahme zur besseren Rechtsetzung im ersten Halbjahr 2019 nach Anhörung der Standpunkte aller Parteien, die ein Interesse an einer besseren Rechtsetzung haben, genauer festzulegen.

2. Die Bedeutung von Subsidiarität und VERHÄLTNISMÄßIGKEIT

Der Grundsatz der Subsidiarität ist ein zentraler Aspekt der Tätigkeit der Union. Gemäß den Verträgen haben die Mitgliedstaaten der Union bestimmte Zuständigkeiten übertragen, und das Subsidiaritätsprinzip regelt deren Wahrnehmung. In Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Union nur tätig, wenn die angestrebten Ziele von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern wegen des Umfangs oder der Wirkung der geplanten Maßnahme besser auf Unionsebene zu erreichen sind.

Die Kontrolle der Einhaltung dieses Grundsatzes ist im Wesentlichen eine politische Frage, mit der die politischen Institutionen der EU und die nationalen Parlamente betraut wurden. Vor diesem Hintergrund betonte Präsident Juncker in seinen politischen Leitlinien3, wie wichtig es ist, die Interaktion mit den nationalen Parlamenten zu stärken, um die Union ihren Bürgern näher zu bringen. Mit den Protokollen Nr. 1 und Nr. 2 der Verträge wurde die Rolle der nationalen Parlamente in der Union festgelegt, und sie wurden ermächtigt, Subsidiaritätsprüfungen durchzuführen.4 Insbesondere muss ein Vorschlag der Kommission für einen Rechtsakt an die nationalen Parlamente übermittelt werden, die sodann binnen einer Frist von acht Wochen eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermitteln können. Ferner erhält jedes nationale Parlament zwei Stimmen. Wenn die kombinierten Stimmen der nationalen Parlamente einen bestimmten Schwellenwert5 überschreiten, muss die Kommission ihren Vorschlag überprüfen und begründen, warum sie ihn aufrechterhält, ändert oder zurückzieht. Wenn es für einen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren unterliegenden Vorschlag eine einfache Mehrheit der Stimmen der nationalen Parlamente gibt, muss die Kommission begründen, warum sie ihren Vorschlag aufrechterhält (sofern sie ihn nicht zurückzieht oder ändert), und das Europäische Parlament und der Rat müssen prüfen, ob er mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist. Wenn eine einfache Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments oder 55 % der Mitglieder des Rates der Ansicht sind, dass der Vorschlag gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt, wird der Vorschlag fallen gelassen. Der Gerichtshof entscheidet über Klagen, die von den Mitgliedstaaten wegen Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip erhoben (oder von ihnen im Namen ihrer nationalen Parlamente mitgeteilt) werden, oder über Klagen, die der Ausschuss der Regionen in Bereichen, in denen er gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein Recht auf Anhörung hat, erhebt.

In der Praxis geht es bei der Subsidiarität darum, die am besten geeignete politische Handlungsebene für die Gestaltung und Umsetzung politischer Maßnahmen zu ermitteln. Die Union sollte nur dann tätig werden, wenn dies notwendig ist und eindeutige Vorteile gegenüber Maßnahmen auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene bietet. Der potenzielle Mehrwert von EU-Maßnahmen und die Kosten, die der EU durch ein Nicht-Handeln entstehen (häufig als "Kosten des Verzichts auf EU-politisches Handeln" bezeichnet), sind eng miteinander verknüpfte Konzepte.6 Die politische Einschätzung, ob ein bestimmtes politisches Instrument der EU als Mehrwert bringend betrachtet werden kann, kann sich im Laufe der Zeit je nach den politischen Prioritäten ändern.

Die Subsidiarität wird häufig als eine Wahl zwischen EU-Maßnahmen oder gar keinen Maßnahmen dargestellt. Dies ist nicht richtig. Subsidiarität bedeutet, der am besten geeigneten politischen Handlungsebene den Raum zu lassen, ihre Verantwortung für das Handeln zu übernehmen. Die Mitgliedstaaten können auch in Bereichen handeln, in denen die Union nicht tätig wird, und für bestimmte politische Maßnahmen sind unter Umständen Maßnahmen auf allen Entscheidungsebenen erforderlich. In der Regel werden in den Bewertungen der Kommission die EU-Dimension der jeweiligen Probleme und die Auswirkungen jeder neuen Initiative untersucht.

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderliche Maß hinausgehen.7 In Protokoll Nr. 2 sind die Anforderungen in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit von Gesetzesentwürfen ausführlicher dargelegt.8 Jeglicher finanzielle oder administrative Aufwand für die Union, die Regierungen der Mitgliedstaaten, die lokalen und regionalen Behörden und die Wirtschaftsteilnehmer muss so gering wie möglich gehalten werden und den angestrebten Zielen angemessen sein. Folglich wird die Kommission ihre ehrgeizigen politischen Ziele so einfach und kostengünstig wie möglich umsetzen und unnötigen bürokratischen Aufwand vermeiden. Es geht darum, die Intensität der vorgeschlagenen Maßnahme sorgfältig auf das zu erreichende Ziel abzustimmen. Verhältnismäßigkeit ist ein Eckpfeiler der Strategie der Kommission für eine bessere Rechtsetzung und ihres Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung. Der Gerichtshof ist die letzte Instanz in Fragen der Verhältnismäßigkeit und kann Rechtsakte für nichtig erklären, wenn er feststellt, dass diese gegen den Grundsatz verstoßen.

Angesichts der Bedeutung, die der korrekten Anwendung beider Grundsätze9 zukommt" und mit Blick auf die enge Beziehung der Kommission zu den nationalen Parlamenten veröffentlicht die Kommission Jahresberichte zu diesen beiden Themen. Der Jahresbericht 2017 über die Beziehungen zwischen der Europäischen Kommission und den nationalen Parlamenten sowie der Jahresbericht 2017 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sind dieser Mitteilung beigefügt.

3. Subsidiarität und VERHÄLTNISMÄßIGKEIT: SCHLÜSSELELEMENTE einer besseren Rechtsetzung

Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit sind Kernelemente des Ansatzes der Kommission für eine bessere Rechtsetzung, der sich auf die drei grundlegenden Prozesse der Evaluierung, der Folgenabschätzung und der Konsultation der Interessenträger stützt. Diese Kommission hat beträchtliche Ressourcen investiert, um ihren Ansatz zu verbessern. Diese Änderungen haben sich auch spürbar positiv auf die Bewertung von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ausgewirkt:

- Die Kommission hat die Transparenz, Legitimität und Rechenschaftspflicht ihrer Arbeit verbessert. Die Website "Beitrag zur Rechtsetzung" ermöglicht es den Interessenträgern, sich während des gesamten Politikzyklus10 - von Rückmeldungen zu ersten Ideen bis hin zu Bemerkungen über angenommene Vorschläge der Kommission und zu Entwürfen für delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte - in vollem Umfang an der Arbeit der Kommission zu beteiligen. - Die umfangreichsten Initiativen werden von öffentlichen Konsultationen begleitet, und die wichtigsten davon werden in allen Amtssprachen zur Verfügung gestellt.
- Die Kommission hat im Mai 2015 zum ersten Mal integrierte Leitlinien zur besseren Rechtsetzung ausgearbeitet und 2017 eine umfassende Aktualisierung dieser Leitlinien abgeschlossen. Mit diesen Leitlinien und Instrumenten, die als Richtschnur für die Arbeit der Kommissionsbediensteten über den gesamten Politikzyklus hinweg11 dienen, wurden neue Orientierungshilfen für die Bewertung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit bereitgestellt. Sie werden veröffentlicht, um die weitere Beteiligung des Europäischen Parlaments, des Rates und anderer interessierter Kreise an der Politikgestaltung der Union zu erleichtern.
- Es wurde ein neuer Ausschuss für Regulierungskontrolle12 eingerichtet, in dem drei Mitglieder von außerhalb der EU-Organe rekrutiert wurden. Dieser unabhängige Ausschuss überprüft die Qualität von Folgenabschätzungen und ausgewählten Evaluierungen bestehender Rechtsvorschriften; alle seine Stellungnahmen werden veröffentlicht. Grundsätzlich ist eine positive Stellungnahme des Ausschusses zur Folgenabschätzung erforderlich. Andernfalls muss die Kommission die Gründe für ihre Fortsetzung des jeweiligen Vorhabens öffentlich erläutern. Bei der Analyse der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit festgestellte Schwächen zählen zu den häufigsten Ursachen für negative Stellungnahmen.13 - Die Experten der REFIT-Plattform14 unterstützen die Kommission bei der Suche nach Lösungen für die Vereinfachung bestehender Rechtsvorschriften. Die Plattform hat mithilfe eines Vertreters des Ausschusses der Regionen mehr als 80 Stellungnahmen angenommen.
- Im April 2016 unterzeichneten das Europäische Parlament, der Rat und die Europäische Kommission eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung15. Diese betrifft alle Aspekte der besseren Rechtsetzung einschließlich der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, der Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens, der Verwendung delegierter Rechtsakte und der jährlichen und mehrjährigen Programmplanung politischer Prioritäten.

Die Anwendung dieser Instrumente für bessere Rechtsetzung hat zu verhältnismäßigeren Gesetzgebungsvorschlägen geführt.16 Auch die wirksame Anwendung des EU-Rechts ist von wesentlicher Bedeutung, damit die angestrebten Vorteile in der Praxis verwirklicht werden können. Folgenabschätzungen und Evaluierungen tragen dazu bei, eine wirksame Umsetzung zu gewährleisten. Sie werden durch ein stärker strategisch ausgerichtetes Konzept17 für die Umsetzung und Durchsetzung des EU-Rechts ergänzt, unter anderem durch die Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der korrekten Umsetzung des EU-Rechts und durch die Konzentration von Vertragsverletzungsverfahren auf systembedingte Probleme, bei denen die Durchsetzungsmaßnahmen der Kommission wirklich etwas bewirken können.

Die Kommission nimmt aktuell eine Bewertung dieser Strategie für eine bessere Rechtsetzung vor und bemüht sich aktiv darum, die Standpunkte aller Beteiligten einzuholen.18 Mit dieser Bestandsaufnahme soll ermittelt werden, ob und wie unsere Instrumente für bessere Rechtsetzung wirksamer und effizienter eingesetzt werden können und wie die Rolle der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in unserer Politikgestaltung gestärkt werden kann.

Bericht der Taskforce für Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und "Weniger, aber effizienteres Handeln"

Die Taskforce setzte sich aus Mitgliedern des Ausschusses der Regionen und der nationalen Parlamente zusammen. Sie prüfte, welche Rolle Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit bei der Arbeit der EU-Organe spielen, in welchem Maße lokale und regionale Behörden an der Politikgestaltung der EU beteiligt sind und ob die Verantwortung für bestimmte politische Bereiche oder sonstige Zuständigkeiten den Mitgliedstaaten überlassen oder ihnen zurückübertragen werden könnten. Auf der Grundlage der Beiträge vieler Interessenträger hat die Taskforce in etwas mehr als sechs Monaten eine umfassende und gezielte Antwort auf diese Fragen erarbeitet.19

Der Bericht der Taskforce enthält neun Empfehlungen sowie eine Reihe von Maßnahmen, die bei deren Umsetzung helfen sollen. Sie betreffen die politischen Vorbereitungsarbeiten der Kommission, die Rolle der nationalen Parlamente bei der Prüfung von Vorschlägen der Kommission und das Gesetzgebungsverfahren.

Die wichtigsten Ergebnisse sind folgende:

- Es ist eine neue Arbeitsmethode erforderlich, um bessere Rechtsvorschriften auf der Grundlage eines gemeinsamen Verständnisses der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit im gesamten Politikzyklus zu formulieren. - Es bedarf mehr "aktiver Subsidiarität"20, die den lokalen und regionalen Behörden und den nationalen Parlamenten eine stärkere Stimme verleiht und die Übernahme von Verantwortung für das Handeln der Union fördert.
- Die Union sollte ihre Ressourcen effizienter einsetzen und bei ihren Maßnahmen Prioritäten setzen, doch gibt es keine Gründe für eine Rückübertragung von durch den Vertrag verliehenen Zuständigkeiten oder ganzer Politikbereiche an die Mitgliedstaaten.

Die Empfehlungen der Taskforce sind im Anhang zu dieser Mitteilung dargelegt. Viele der Empfehlungen betreffen die praktische Anwendung der besseren Rechtsetzung. Die Kommission unterstützt die Auffassung der Taskforce, dass die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in der Politikgestaltung der EU im Rahmen der umfassenderen Agenda für bessere Rechtsetzung gestärkt werden müssen. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die 41 nationalen Parlamentskammern, 74 regionalen gesetzgebenden Parlamente, die 280 Regionen und die 80 000 lokalen Behörden, die bei der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften an vorderster Front stehen, in stärkerem Maße in den politischen Prozess eingebunden werden. Aktive Subsidiarität und eine neue Art der Zusammenarbeit mit diesen Einrichtungen werden zur Gestaltung politischer Maßnahmen beitragen, die funktionieren und gleichzeitig das Verständnis und die Verantwortung für das Handeln der Union stärken.

4. Maßnahmen zur STÄRKUNG der Rolle von Subsidiarität und VERHÄLTNISMÄßIGKEIT

Die Kommission hat den Bericht der Taskforce sorgfältig geprüft und hebt nachstehend die Bereiche hervor, in denen Handlungsbedarf besteht.

4.1. Förderung eines gemeinsamen Verständnisses von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Zwar müssen alle an der Politikgestaltung der EU beteiligten Akteure die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit beachten, doch gibt es keine gemeinsame Definition zur Unterstützung der Arbeit der einzelnen Organe. Das Protokoll Nr. 2 zu den Verträgen über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit enthält nicht mehr die erläuternden Kriterien, die früher Bestandteil eines ähnlichen Protokolls zum Vertrag von Amsterdam waren.

Die Kommission veröffentlichte die ersten integrierten Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung im Mai 2015. Diese Leitlinien beziehen sich auf den gesamten Politikzyklus, einschließlich der Bewertung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.21 Die ursprünglich im Vertrag von Amsterdam enthaltenen Kriterien sind in diesen Leitlinien bereits enthalten. Die Taskforce schlägt ein Instrument für die Bewertung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit und für eine strukturierte Darstellung der Ergebnisse vor (das "Raster"22), das dieser Mitteilung als Anhang beigefügt ist. Die Kommission legt die Ergebnisse ihrer Bewertungen derzeit nicht in Form des "Rasters" vor, doch beabsichtigt sie, das Raster in Zukunft in ihre Leitlinien für bessere Rechtsetzung zu integrieren und es im Rahmen der Folgenabschätzungen, Evaluierungen und Begründungen, die ihren Legislativvorschlägen beigefügt sind, zu verwenden. Diese Vorschläge werden dem Europäischen Parlament, dem Rat, den nationalen Parlamenten und (gegebenenfalls) den beratenden Ausschüssen zu Beginn jedes Gesetzgebungsverfahrens übermittelt.

Die Kommission stellt fest, dass sowohl das Europäische Parlament als auch der Rat die Bedeutung der Subsidiarität in ihrer Geschäftsordnung anerkennen und dass beide zugesagt haben, der Folgenabschätzung der Kommission während des Gesetzgebungsverfahrens umfassend Rechnung zu tragen.23 Der volle Nutzen des Bewertungsrasters kann nur dann erzielt werden, wenn er von allen Parteien im Entscheidungsprozess genutzt wird. Es obliegt nun dem Europäischen Parlament und dem Rat, zu entscheiden, ob während des Gesetzgebungsverfahrens die Fragen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit zusätzlich, spezifisch und systematisch geprüft werden sollten. Die beiden gesetzgebenden Organe nehmen häufig grundlegende Änderungen an den Vorschlägen der Kommission vor, doch werden die Auswirkungen dieser Änderungen und Bedenken hinsichtlich der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nur selten bewertet. Die Kommission fordert die beiden gesetzgebenden Organe auf, ihre Zusage, Folgenabschätzungen zu ihren wesentlichen Änderungen zu erstellen, wirksamer zu erfüllen.24 Ferner ist die Kommission der Auffassung, dass die nationalen Parlamente das oben dargestellte Bewertungsraster verwenden und erforderlichenfalls an ihre Zwecke anpassen sollten. Nach Ansicht der Kommission wird dies die Wirkung ihrer begründeten Stellungnahmen erhöhen, sie gleichzeitig jedoch nicht daran hindern, in ihren Stellungnahmen andere Bedenken zu äußern, die nicht die Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit betreffen.

Nach Auffassung der Kommission könnten die Standpunkte der nationalen und regionalen Parlamente und der lokalen und regionalen Behörden von den einzelnen Mitgliedstaaten in vielen Fällen während des Gesetzgebungsverfahrens besser berücksichtigt werden. Diese Verwaltungsebenen sind der tatsächlichen Umsetzung der Rechtsvorschriften am nächsten gelegen und verfügen über umfassende Erfahrungen. Zwar obliegt die Entscheidung, ob es angemessen ist, Vertreter lokaler und regionaler Behörden in das Gesetzgebungsverfahren einzubinden, den beiden gesetzgebenden Organen, doch vertritt die Kommission den Standpunkt, dass eine größere Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens eine stärkere Sensibilisierung und mehr Engagement der lokalen und regionalen Behörden und der Öffentlichkeit ermöglichen würde. Die Kommission unterstützt die laufenden Bemühungen, das Gesetzgebungsverfahren durch Verbesserungen an EUR-Lex25 und entsprechend der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung (z.B. die gemeinsame Datenbank über die Gesetzgebung) transparenter und zugänglicher zu gestalten. Die Folgemaßnahmen zur jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs26 und die Feststellungen der Bürgerbeauftragten zur Transparenz der Triloge erhöhen die Transparenz und helfen allen Beteiligten, am demokratischen Entscheidungsprozess mitzuwirken. Die Kommission ist bereit, sich konstruktiv an dieser Arbeit zu beteiligen.

In jedem Fall wird die Kommission die beiden gesetzgebenden Organe weiterhin von den Rückmeldungen, die sie - unter anderem von lokalen und regionalen Behörden - zu ihren Vorschlägen erhält, in Kenntnis setzen und so ihre entsprechende Zusagen gemäß der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung einlösen.

Die Kommission beabsichtigt,

- das Raster für die Bewertung von Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit in ihre Leitlinien für bessere Rechtsetzung einzubeziehen und es zur Präsentation der Ergebnisse ihrer Folgenabschätzungen, Evaluierungen und Begründungen zu nutzen;
- das Raster als Orientierungshilfe in ihrer Kommunikation mit den nationalen Parlamenten zu nutzen;
- in jedem Gesetzgebungsverfahren die Rückmeldungen, die sie von lokalen und regionalen Behörden zu ihren Vorschlägen erhält, für das Europäische Parlament und den Rat deutlicher sichtbar zu machen.

4.2. Ermöglichung einer wirksameren Prüfung durch die nationalen Parlamente

Die nationalen Parlamente haben das Recht, innerhalb einer Frist von acht Wochen nach Eingang eines Vorschlags der Kommission Bedenken hinsichtlich der Subsidiarität zu äußern27. Bei der Feststellung der achtwöchigen Frist wird der Monat August von der Kommission bereits nicht berücksichtigt. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Zeitraum über Weihnachten und Neujahr ebenfalls unberücksichtigt bleiben sollte, kann darüber jedoch nicht einseitig entscheiden, da diese Ausweitung auch die Arbeit des Europäischen Parlaments und des Rates berühren würde. Die Kommission holt diesbezüglich die Meinungen der beiden gesetzgebenden Organe ein, um dem Interesse der nationalen Parlamente auf eine pragmatische Weise zu begegnen, die die einschlägigen Vertragsbestimmungen unberührt lässt.

In ihrem Jahresbericht über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit legt die Kommission die Legislativvorschläge dar, zu denen die meisten begründeten Stellungnahmen eingereicht wurden. Die Kommission teilt jedoch die Auffassung der Taskforce, dass die Standpunkte der nationalen Parlamente stärker ins Blickfeld gerückt werden sollten. Die Kommission beabsichtigt, auch dann eine Antwort in aggregierter Form auszuarbeiten, wenn eine erhebliche Anzahl nationaler Parlamente ähnliche Bedenken geäußert hat, der Schwellenwert der für eine "gelbe Karte" erforderlichen Stellungnahmen jedoch nicht erreicht wird. Die der Kommission direkt übermittelten Stellungnahmen der regionalen Parlamente mit Gesetzgebungsbefugnissen könnten ebenfalls berücksichtigt werden, wobei die vorrangige Rolle der nationalen Parlamente bei der Anwendung des Subsidiaritätskontrollmechanismus unberührt bleiben würde. In der Antwort in aggregierter Form würde die Kommission ihren Standpunkt zu den aufgeworfenen Fragen darlegen; diese würde dem Europäischen Parlament und dem Rat im Sinne der angestrebten Vermeidung einer Verzögerung des Gesetzgebungsverfahrens so rasch wie möglich übermittelt.

Die Kommission ermutigt die nationalen Parlamente, die regionalen Parlamente zu konsultieren und in EU-Angelegenheiten mit diesen zusammenzuarbeiten. Dies könnte dazu beitragen, den Anliegen der regionalen Parlamente mehr Sichtbarkeit zu verleihen und die Bewertung von Fragen der Subsidiarität zu verbessern; die Kommission erkennt jedoch an, dass eine solche Zusammenarbeit nach wie vor in die ausschließliche Zuständigkeit der betreffenden Parlamente fällt.

Die Kommission beabsichtigt,

- den Monat August bei der Feststellung der achtwöchigen Frist für die Einreichung begründeter Stellungnahmen durch die nationalen Parlamente weiterhin nicht zu berücksichtigen;
- gemeinsam mit dem Europäischen Parlament und dem Rat die wiederholte Forderung nationaler Parlamente zu prüfen, ob auch die Weihnachts- bzw. Neujahrsferien unberücksichtigt bleiben können;
- die in den begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente dargelegten Standpunkte stärker ins Blickfeld zu rücken, indem sie gegebenenfalls Antworten in aggregierter Form übermittelt und in ihren Jahresberichten über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit diese Bedenken thematisiert und die Vorschläge ermittelt, auf die sich die meisten Anmerkungen beziehen.

4.3. Aktivere Einbindung lokaler und regionaler Behörden

Zusätzlich zu ihrer proaktiven Zusammenarbeit mit den sozioökonomischen Partnern zur Erarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften im Bereich der Sozial- und Regionalpolitik hat die Kommission ihre politischen Entscheidungsprozesse auch für außenstehende Beteiligte geöffnet. Die Kommission bemüht sich bereits aktiv um eine Konsultation der Sozialpartner, die unter anderem die im Vertrag verankerte zweistufige Anhörung zu sozialpolitischen Fragen umfasst.

Zu Beginn einer jeden Initiative wird die Kommission Roadmaps veröffentlichen, um über ihre geplanten Initiativen aufzuklären. Mit diesen Roadmaps ersucht die Kommission um Rückmeldungen und ermöglicht allen interessierten Parteien, sich auf die verschiedenen anschließenden Konsultationstätigkeiten vorzubereiten. Öffentliche Konsultationen erfolgen heute im Zuge einer jeden größeren Initiative; die Fragebögen zu den im Jahresarbeitsprogramm vorgesehenen Initiativen werden in alle Amtssprachen übersetzt. Entwürfe von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten werden vor ihrer Fertigstellung auch online veröffentlicht. Die Kommission übermittelt den beiden Gesetzgebern zudem die Rückmeldungen, die sie zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens von allen Beteiligten (einschließlich lokaler und regionaler Behörden) zu ihren Vorschlägen erhält28.

Trotz dieser Fortschritte wird der wichtigen Rolle der lokalen und regionalen Behörden in den frühen Phasen der politischen Entscheidungsprozesse häufig zu wenig Bedeutung beigemessen. Lokale und regionale Behörden und regionale Versammlungen unterscheiden sich von anderen Beteiligten, da sie bei der Umsetzung des Unionsrechts eine entscheidende Rolle spielen. Daher müssen alle Beteiligten größere Anstrengungen unternehmen, um sicherzustellen, dass ihre Erfahrungen und Meinungen bei den politischen Entscheidungsprozessen stärker berücksichtigt werden. Im Rahmen der derzeit laufenden Bestandsaufnahme der Maßnahmen für eine bessere Rechtsetzung wird die Kommission prüfen, wie sie ihre Fragebögen dahin gehend überarbeiten kann, dass die Anliegen der lokalen und regionalen Behörden Berücksichtigung finden. Darüber hinaus wird die Kommission die Art ihrer Berichterstattung über die Standpunkte lokaler und regionaler Behörden in ihren Folgenabschätzungen, Bewertungen und Begründungen verbessern. Die Kommission ermutigt lokale und regionale Behörden, sich auf dem Webportal der Kommission29 anzumelden, über das alle interessierten Parteien einen Beitrag zur Politikgestaltung leisten können. Sie wird zudem wichtige Initiativen in den sozialen Medien bekannt machen; trotzdem sollten auch Organisationen, die lokale und regionale Behörden vertreten, abwägen, wie sie die Beteiligung lokaler und regionaler Behörden fördern können.

Die Kommission beabsichtigt,

- ihre Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung zu ändern, um hervorzuheben, wie wichtig die Berücksichtigung von Erfahrungen und Meinungen lokaler und regionaler Behörden ist;
- ihre Fragebögen zu öffentlichen Konsultationen dahin gehend zu überarbeiten, dass diese auch Fragen zu Themen umfassen, die für lokale und regionale Behörden, einschließlich regionaler Versammlungen, relevant sind.

4.4. Bessere Bewertung und Darstellung relevanter Auswirkungen

Das Unionsrecht kann besonders auf lokaler und regionaler Ebene sowie für Behörden bedeutende Auswirkungen haben. Die Kommission hat Methoden für territoriale Folgenabschätzungen30 entwickelt" die seit 2016 an einer Reihe von Legislativvorschlägen geprüft worden sind. Sie führt dann eine Abschätzung der Folgen durch, wenn diese für den Entscheidungsprozess von Bedeutung sind und sofern dies angemessen ist (z. B wenn es große Unterschiede zwischen Regionen gibt). Die Kommission beabsichtigt, die Bedeutung dieser Thematik in den Leitlinien für ihre Bediensteten hervorzuheben; wie bereits ausgeführt, wird sie darüber hinaus die Bewertung der Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität (einschließlich des Mehrwerts auf EU-Ebene) und der Verhältnismäßigkeit in ihren Folgenabschätzungen,

Bewertungen und Begründungen eindeutiger darlegen. Es ist jedoch nicht immer klar ersichtlich, ob Folgen wahrscheinlich sind oder ob die für eine eingehende Abschätzung notwendigen Rohdaten vorliegen. Die aktivere Beteiligung lokaler und regionaler Behörden an Konsultationsprozessen trägt wesentlich zur Verbesserung der Qualität territorialer Folgenabschätzungen bei.

Die Kommission beabsichtigt,

- ihre Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung zu ändern, um hervorzuheben, wie wichtig die Prüfung und Abschätzung der Folgen auf territorialer Ebene sind;
- ihre Bewertung der Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit sowie Informationen darüber, wer (in welcher Form) betroffen ist, in ihren Folgenabschätzungen, Bewertungen und Begründungen eindeutiger darzulegen.

4.5. Bewertung bestehender Rechtsvorschriften unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität

Ziel des Programms der Kommission zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) ist es, die Rechtsvorschriften der Union sachdienlich zu gestalten und soweit wie möglich zu vereinfachen, ohne dass die angestrebten Ziele davon berührt würden31. Die REFIT-Plattform unterstützt die Kommission bei dieser Aufgabe. Die Kommission verfährt weiterhin nach einem fortlaufenden Fünfjahresplan, der alle Bewertungen bestehender Rechtsvorschriften umfasst. Im Rahmen einer jeden Bewertung sollten die fortbestehende Relevanz, die wirtschaftliche Effizienz, das Vereinfachungspotenzial und der Mehrwert der Rechtsvorschriften auf EU-Ebene geprüft werden. Die wichtigsten Bewertungen sind auch dem Anhang des jährlichen Arbeitsprogramms der Kommission zu entnehmen.

Die Plattform wird bis zum Ende der Amtszeit dieser Kommission operativ sein. Die Kommission wird die Standpunkte der Mitglieder der Plattform berücksichtigen und die Ergebnisse der eingeleiteten Konsultation der Interessenträger zu Fragen der besseren Rechtsetzung sorgfältig prüfen. Sie ist jedoch der Ansicht, dass bereits überzeugende Argumente dafür vorliegen, die Plattform neu zu gestalten, um die von der Taskforce aufgeworfenen Fragen gezielter anzugehen. So könnte die bisherige Schwerpunktsetzung der Plattform auf Vereinfachung beispielsweise um Fragen der Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und Gesetzesdichte32 sowie um die Rolle der lokalen und regionalen Behörden bei der Umsetzung des EU-Rechts erweitert werden. Die Kommission ist der Ansicht, dass auch die Zusammensetzung der Plattform geändert werden muss, um eine stärkere Präsenz lokaler und regionaler Behörden zu gewährleisten, indem diese beispielsweise die Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten ersetzen. Darüber hinaus könnte eine engere Verknüpfung mit den Tätigkeiten und Netzwerken des Europäischen Ausschusses der Regionen in Erwägung gezogen werden. Über die Einrichtung einer neuen Plattform wird jedoch die nächste Kommission entscheiden. In der Zwischenzeit begrüßt die Kommission die Absicht des Ausschusses der Regionen, ein Netzwerk regionaler Stützpunkte einzurichten, um die Informationen aus lokalen und regionalen Behörden in die politischen Entscheidungsprozesse einfließen zu lassen; den Ergebnissen des Pilotprojekts, an dem 20 Regionen beteiligt sind, sieht sie mit Interesse entgegen.

Die Taskforce äußerte Bedenken hinsichtlich des Rückgriffs auf delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte, bei denen die Kommission vom Europäischen Parlament und dem Rat ermächtigt wird, spezifische Vorschriften zur rechtzeitigen Umsetzung des EU-Rechts zu erlassen. Im Rahmen der Anwendung des Protokolls Nr. 2 der Verträge werden diese Rechtsakte von den nationalen Parlamenten zwar nicht geprüft, doch hat die Kommission die Transparenz in Bezug auf delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte erheblich verbessert33. Der Entwurf des Rechtstextes wird vier Wochen vor der Erstellung seiner endgültigen Fassung online veröffentlicht. Daraufhin haben alle interessierten Parteien die Gelegenheit, mit der Kommission in einen konstruktiven Dialog über den Inhalt des betreffenden Entwurfs zu treten. Bei der Bewertung bestehender Rechtsakte wird die Kommission künftig sicherstellen, dass die entsprechenden delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte im Rahmen des REFIT-Programms näher untersucht werden.

Die Kommission beabsichtigt,

- sicherzustellen, dass bei der Bewertung bestehender Rechtsvorschriften der Schwerpunkt stärker auf Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit, Gesetzesdichte und die Rolle der lokalen und regionalen Behörden gelegt wird;
- die Änderungen in Bezug auf Umfang und Zusammensetzung der REFIT-Plattform darzulegen, mit denen sie diese neu zu gestalten und den betreffenden Fragen im Zuge der Bestandsaufnahme zur besseren Rechtsetzung zu begegnen gedenkt;
- sicherzustellen, dass die einschlägigen delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte in ihren Bewertungen systematisch behandelt werden.

5. Schlussfolgerungen und NÄCHSTE Schritte: die KONFERENZ in BREGENZ

Die Kommission hat ein gezieltes, nach Prioritäten gegliedertes Programm mit politischen Initiativen vorgelegt. Sie ist dort tätig geworden, wo dies erforderlich war, und konzentrierte sich auf die wirklich wichtigen Themen. Sie begrüßt die wichtige Schlussfolgerung der Taskforce, dass die Union in allen Bereichen, in denen sie tätig ist, einen Mehrwert schafft. Irgendwann werden sich die EU-Organe und die Mitgliedstaaten jedoch eingestehen müssen, dass sie mit den derzeit zur Verfügung stehenden Mitteln nicht noch mehr tun können, um den wachsenden Herausforderungen zu begegnen. Die Kommission teilt daher die Auffassung der Taskforce, dass Tätigkeiten nach Prioritäten gegliedert und Ressourcen effizienter eingesetzt werden müssen. Eine wichtige Rolle spielt dabei die rasche Annahme der Kommissionsvorschläge für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen, der für die Ausstattung der Union mit den notwendigen Ressourcen von wesentlicher Bedeutung ist.

Darüber hinaus hat die Taskforce eine neue Arbeitsweise vorgeschlagen, die auf einer aktiven Subsidiarität und einer dynamischeren Einbeziehung aller Beteiligten und sämtlicher Regierungsebenen während des gesamten Politikzyklus beruht. Für den politischen Prozess der Europäischen Union wäre dies ein wichtiger Schritt in Richtung einer verbesserten Qualität und Legitimität der von ihr verabschiedeten Gesetze. Die Kommission hat dargelegt, welche Änderungen sie in Reaktion auf die Ausführungen der Taskforce plant, und ersucht nun das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, die nationalen Parlamente, die nationalen Regierungen sowie die lokalen und regionalen Behörden, ebenfalls zu prüfen, wie sie darauf reagieren werden.

Der österreichische Ratsvorsitz wird am 15. und 16. November in Bregenz (Österreich) eine Konferenz mit dem Titel "Subsidiarität als Bauprinzip der Europäischen Union" ausrichten. Diese Konferenz wird die Gelegenheit für einen konstruktiven Dialog über die Stärkung der Rolle der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in der Politikgestaltung der EU bieten34. Sie könnte ferner einen wertvollen Beitrag zum Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs im nächsten Jahr in Sibiu leisten.

Themen der Konferenz in Bregenz

- Alle einschlägigen Organe und Einrichtungen sollten mitteilen, ob sie das - an ihre Bedürfnisse angepasste - gemeinsame Bewertungsschema verwenden werden, um Kommissionsvorschläge unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu prüfen.
- Der Europäische Ausschuss der Regionen, der lokale und regionale Behörden vertritt, sollte prüfen, wie er seine Mitglieder für die zahlreichen Möglichkeiten sensibilisieren kann, direkt an der Politikgestaltung der EU mitzuwirken. Auch andere Organisationen, die lokale und regionale Behörden vertreten, könnten ihre Sensibilisierungsmaßnahmen intensivieren.
- Der Ausschuss der Regionen sollte "regionale Stützpunkte" einrichten, um die Erfahrungen der lokalen und regionalen Behörden wirksamer in die Politikgestaltung der EU einfließen zu lassen.
- Das Europäische Parlament und der Rat sollten die Folgen ihrer wesentlichen Änderungen sowie deren Auswirkungen unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit prüfen.
- Das Europäische Parlament und der Rat sollten der wiederholten Forderung nationaler Parlamente entsprechen, den Zeitraum über Weihnachten und Neujahr bei der Feststellung der den nationalen Parlamenten für die Einreichung ihrer begründeten Stellungnahmen eingeräumten achtwöchigen Frist unberücksichtigt zu lassen.
- Das Europäische Parlament und der Rat sollten die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten sowie die jüngste Rechtsprechung weiterverfolgen, um die Transparenz ihrer Verfahren zu verbessern, und die Einbindung lokaler und regionaler Behörden in das Gesetzgebungsverfahren erwägen.
- Das Europäische Parlament und der Rat sollten die gemeinsamen Bemühungen mit der Kommission um die Entwicklung einer gemeinsamen interinstitutionellen Datenbank zur Erhöhung der Rückverfolgbarkeit des Gesetzgebungsverfahrens intensivieren.
- Die nationalen Behörden sollten prüfen, wie lokale und regionale Behörden wirksamer in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden werden können.

Im Anschluss an die bevorstehenden Wahlen zum Europäischen Parlament und die Ernennung der nächsten Kommission werden das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission einen Gedankenaustausch führen und die politischen Ziele und Prioritäten festlegen35. Die Kommission sieht der Erörterung der Modalitäten dieses Gedankenaustauschs im Rahmen der Umsetzung der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung durch die drei Organe erwartungsvoll entgegen.

Europäische Kommission
Straßburg, den 23.10.2018 COM (2018) 703 final

ANNEXES 1 to 2
ANHÄNGE der Mitteilung der Kommission an Das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit: Stärkung ihrer Rolle bei der Politikgestaltung der EU

{COM (2018) 490} - {COM (2018) 491}

Anhang I
Die neun Empfehlungen der Taskforce

Empfehlung 1 der Taskforce

Die Organe und Einrichtungen der Union sowie die nationalen und regionalen Parlamente sollten bei der Bewertung von Fragen im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip (einschließlich EU-Mehrwert), der Verhältnismäßigkeit und der Rechtsgrundlage neuer und bestehender Rechtsvorschriften ein gemeinsames Verfahren ("Bewertungsraster") anwenden.

Dieses Bewertungsverfahren sollte den Kriterien des Protokolls über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, das ursprünglich dem Vertrag von Amsterdam beigefügt war, sowie der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Rechnung tragen. Ein Vorschlag für ein Bewertungsraster ist diesem Bericht als Anhang beigefügt.

Während des Gesetzgebungsverfahrens sollten das Europäische Parlament und der Rat die Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit von Gesetzesentwürfen und vorgenommenen Änderungen systematisch anhand dieses gemeinsamen Verfahrens prüfen. Dabei sollten sie die in den Vorschlägen der Kommission enthaltene Bewertung und die (begründeten) Stellungnahmen der nationalen Parlamente und des Europäischen Ausschusses der Regionen in vollem Umfang berücksichtigen.

Empfehlung 2 der Taskforce

Die Kommission sollte die vertraglich verankerte Frist von acht Wochen für die Abgabe begründeter Stellungnahmen durch die nationalen Parlamente flexibel anwenden.

Diese Flexibilität sollte übliche Urlaubs- und Ferienzeiten berücksichtigen und es der Kommission gestatten, so weit möglich, innerhalb von acht Wochen nach Eingang einer Stellungnahme zu reagieren.

Die Kommission sollte in ihrem Jahresbericht über Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit die begründeten Stellungnahmen der nationalen Parlamente und die Rückmeldungen von regionalen Parlamenten mit Gesetzgebungsbefugnissen angemessen berücksichtigen. Sie sollte ferner die beiden gesetzgebenden Organe umfassend und zeitnah über Vorschläge informieren, bei denen erhebliche Bedenken in Bezug auf die Subsidiarität geäußert wurden.

Empfehlung 3 der Taskforce

Das Protokoll Nr. 2 EUV/AEUV sollte bei passender Gelegenheit überarbeitet werden, um den nationalen Parlamenten für die Ausarbeitung und Einreichung ihrer begründeten Stellungnahmen und die umfassende Darlegung ihrer Ansichten zu Subsidiarität,

Verhältnismäßigkeit und der Rechtsgrundlage (Übertragung) der vorgeschlagenen Rechtsakte zwölf Wochen Zeit zu geben. Die nationalen Parlamente sollten regionale Parlamente mit Gesetzgebungsbefugnissen konsultieren, wenn durch einen Vorschlag für EU-Rechtsvorschriften deren Zuständigkeiten nach nationalem Recht betroffen sind.

Empfehlung 4 der Taskforce

Gemeinsam mit den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Ausschuss der Regionen sollte die Kommission die nationalen, lokalen und regionalen Gebietskörperschaften auf die Möglichkeiten aufmerksam machen, die sie nutzen können, um sich frühzeitig in die politische Entscheidungsfindung einzubringen.

Die Kommission sollte die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften umfassend in ihre Konsultationsprozesse einbeziehen, wobei deren besondere Rolle bei der Umsetzung der Rechtsvorschriften der Union zu berücksichtigen ist. Sie sollte die Beteiligung lokaler und regionaler Gebietskörperschaften durch eine angemessene Gestaltung der Fragebögen fördern, ihnen mehr Rückmeldung geben und ihre Ansichten in Folgenabschätzungen, Vorschlägen und Rückmeldungen an die beiden gesetzgebenden Organe besser sichtbar machen.

Die Mitgliedstaaten sollten den Leitlinien der Europäischen Kommission folgen und bei der Ausarbeitung ihrer nationalen Reformprogramme sowie bei der Erarbeitung und Durchführung von Strukturreformen im Rahmen des Europäischen Semesters zur Verbesserung der Eigenverantwortung und Umsetzung dieser Reformen sinnvoll mit lokalen und regionalen Gebietskörperschaften zusammenarbeiten.

Empfehlung 5 der Taskforce

Die Kommission sollte sicherstellen, dass territoriale Auswirkungen, die für lokale und regionale

Gebietskörperschaften von Bedeutung sind, in Folgenabschätzungen und Bewertungen systematisch berücksichtigt und bewertet werden. Lokale und regionale Gebietskörperschaften sollten in ihren Stellungnahmen zum Konsultationspapier und ihren Rückmeldungen zu Roadmaps dazu beitragen, solche potenziellen Auswirkungen zu ermitteln.

Die Kommission sollte ihre Leitlinien und ihr Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung entsprechend überarbeiten, Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung und dem EU-Mehrwert von Rechtsvorschriften angehen und ihre Bewertungen der Subsidiarität, der Verhältnismäßigkeit und der relevanten territorialen Auswirkungen in ihren Vorschlägen und den zugehörigen Begründungen transparenter machen.

Empfehlung 6 der Taskforce

Das Europäische Parlament und der Rat sollten das Subsidiaritätsraster bei ihren Verhandlungen konsequent nutzen, um eine Kultur der Sensibilisierung für Fragen von Bedeutung für lokale und regionale Gebietskörperschaften zu fördern.

Die Kommission sollte gegenüber den beiden gesetzgebenden Organen alle Stellungnahmen hervorheben, die während des Kontrollzeitraums nach der Annahme ihrer Vorschläge von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eingehen.

Die Regierungen und nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten sollten zu Beginn des Gesetzgebungsverfahrens auf die Standpunkte und das Fachwissen lokaler und regionaler Gebietskörperschaften zurückgreifen. Die Taskforce fordert die beiden gesetzgebenden Organe der EU auf, zu ihren Sitzungen, Anhörungen oder Veranstaltungen gegebenenfalls Vertreter lokaler und regionaler Gebietskörperschaften einzuladen.

Empfehlung 7 der Taskforce

Die regionalen und nationalen Parlamente sollten prüfen, wie sie ihre Plattformen für den Informationsaustausch (REGPEX und IPEX) wirksamer vernetzen können, um sicherzustellen, dass das Gesetzgebungsverfahren und der Subsidiaritätskontrollmechanismus ihre Anliegen besser widerspiegeln.

Empfehlung 8 der Taskforce

Die Kommission sollte einen Mechanismus entwickeln, mit dem Rechtsvorschriften unter den Aspekten der Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit, Vereinfachung, Gesetzesdichte und Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften ermittelt und bewertet werden können. Dieser könnte auf dem Programm REFIT und der REFIT-Plattform aufbauen.

Generell sollten die Erfahrungen lokaler und regionaler Gebietskörperschaften und ihrer Netzwerke bei der Überwachung und Bewertung der EU-Rechtsvorschriften in vollem Umfang berücksichtigt werden. Der Ausschuss der Regionen sollte ein neues Pilotnetzwerk regionaler Stützpunkte einrichten, um die Umsetzung politischer Maßnahmen zu überprüfen.

Empfehlung 9 der Taskforce

Die nächste Kommission sollte gemeinsam mit dem Europäischen Parlament und dem Rat darüber nachdenken, wie sie ihre Arbeit in einigen Politikbereichen neu auf eine effizientere Durchführung ausrichten kann, anstatt neue Rechtsvorschriften in Bereichen vorzuschlagen, in denen der bestehende Rechtsrahmen ausgereift ist und/oder in jüngster Zeit grundlegend überarbeitet wurde.

Anhang II
Modellraster zur Bewertung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit während des gesamten Politikzyklus (dem Bericht der Taskforce über Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit und "Weniger, aber effizienteres Handeln" entnommen)

Institution*
Titel des Vorschlags oder der Initiative
Institutionelle Referenz(en)

Zweck und Erläuterung des Bewertungsrasters

Mit diesem Raster soll für eine gemeinsame und kohärente Vorgehensweise bei der Bewertung der Vereinbarkeit eines Vorschlags oder einer Initiative mit den vertraglich verankerten Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit gesorgt werden. Das Raster soll von der Europäischen Kommission bei der Ausarbeitung ihrer Vorschläge, von den nationalen Parlamenten bei der Erstellung ihrer begründeten Stellungnahmen gemäß dem Protokoll Nr. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und vom Europäischen Parlament und dem Rat in ihrer Rolle als Gesetzgeber der EU genutzt werden. Es soll auch bei Initiativen einer Gruppe von Mitgliedstaaten, Anträgen des Gerichtshofs, Empfehlungen der Europäischen Zentralbank und Anträgen der Europäischen Investitionsbank, die den Erlass eines Gesetzgebungsaktes zum Ziel haben (Artikel 3 des Protokolls Nr. 2), zur Anwendung kommen.

Das Subsidiaritätsprinzip hilft festzustellen, ob ein Handeln der Union im Rahmen der geteilten oder unterstützenden Zuständigkeit nach den Verträgen gerechtfertigt ist oder ob eher ein Handeln der Mitgliedstaaten auf der geeigneten nationalen, regionalen oder lokalen Ebene angezeigt ist. Bei der Subsidiaritätsprüfung sollten stets festgestellt werden, ob die beiden kumulativen Kriterien der Notwendigkeit eines Handelns auf EU-Ebene und des EU-Mehrwerts erfüllt sind. Diese werden weiter unten erläutert.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit trägt dazu bei sicherzustellen, dass die rechtlichen Verpflichtungen bzw. der politische Ansatz in ihrer Intensität den beabsichtigten Zielen der politischen Maßnahme bzw. der betreffenden Rechtsvorschrift angemessen sind. Das bedeutet, dass die Maßnahmen der Union in Inhalt und Form nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung der beabsichtigten Ziele erforderlich ist.

Die von der Europäischen Kommission zur Unterstützung ihrer Vorschläge erstellten Folgenabschätzungen beinhalten eine Bewertung der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Darüber hinaus umfasst jeder Vorschlag der Kommission eine Begründung, in der die Kommission im Einklang mit dem Protokoll Nr. 2 AEUV auch die Subsidiarität und die Verhältnismäßigkeit bewertet. Diesem Protokoll zufolge muss die Kommission zudem umfangreiche Anhörungen durchführen, bevor sie einen Gesetzgebungsakt vorschlägt, und der regionalen und lokalen Bedeutung der in Betracht gezogenen Maßnahmen Rechnung tragen.

Dieses Bewertungsraster betrifft zwar nur Fragen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, doch steht es jeder Institution frei, weitere Elemente hinzufügen, die für ihre eigenen internen Prozesse und Prioritäten zweckdienlich sind. So könnte das Raster beispielsweise angepasst und um eine Bewertung der Nutzung von Instrumenten der besseren Rechtsetzung durch die Kommission oder der politischen Aspekte der Vorschläge der Kommission erweitert werden.

* Nicht alle Fragen in diesem Bewertungsraster sind für alle Institutionen von Bedeutung.

1. Kann die Union tätig werden? Auf welcher Rechtsgrundlage und Zuständigkeit beruht die beabsichtigte Maßnahme der Union?

1.1 Auf welchen Artikeln des Vertrags basiert der Gesetzgebungsvorschlag oder die politische Initiative?

1.2 Hat die Union gemäß diesem Artikel des Vertrags ausschließliche, geteilte oder unterstützende Zuständigkeit?

Das Prinzip der Subsidiarität greift nicht in Politikbereichen, in denen die Union ausschließliche Zuständigkeit gemäß Artikel 3 AEUV innehat. Die spezifische Rechtsgrundlage entscheidet darüber, ob der Vorschlag unter den Subsidiaritätskontrollmechanismus fällt. Artikel 4 AEUV legt die Bereiche fest, in denen die Zuständigkeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilt ist, und Artikel 6 AEUV die Bereiche, in denen die Union lediglich befugt ist, die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zu unterstützen.

2. Subsidiaritätsprinzip: Warum sollte die EU tätig werden?
2.1	Erfüllt der Vorschlag die verfahrensrechtlichen Erfordernisse des Protokolls Nr. 2? - Wurden umfangreiche Anhörungen durchgeführt, bevor der Gesetzgebungsakt vorgeschlagen wird? - Gibt es eine ausführliche Begründung mit qualitativen und, wenn möglich, quantitativen Indikatoren für die Beurteilung, ob die Maßnahme am besten auf Unionsebene durchzuführen ist?

2.2	Wird die Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip in der dem Vorschlag der Kommission beigefügten Begründung (und etwaigen Folgenabschätzung) angemessen nachgewiesen?

2.3.	Können ausgehend von den Antworten auf die nachstehenden Fragen die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahme von den Mitgliedstaaten allein in ausreichendem Maße erreicht werden (Notwendigkeit von EU-Maßnahmen)?

a)	Gibt es signifikante/spürbar transnationale/länderübergreifende Aspekte der zu lösenden Probleme? Wurden diese quantifiziert?

b)	Würden nationale Maßnahmen oder ein Ausbleiben von Maßnahmen auf EU-Ebene Kernzielen des Vertrags zuwiderlaufen oder die Interessen anderer Mitgliedstaaten erheblich beeinträchtigen?

c)	Inwieweit besitzen die Mitgliedstaaten die Fähigkeit oder die Möglichkeit, geeignete Maßnahmen zu ergreifen?

d)	Wie unterscheiden sich das Problem und seine Ursachen (z. B. negative externe Auswirkungen, Ausstrahlungseffekte) auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene der EU?

e)	Ist das Problem in der EU weitverbreitet oder beschränkt es sich auf einige Mitgliedstaaten?

f)	Sind die Mitgliedstaaten mit der Erreichung der Ziele der geplanten Maßnahme überfordert?

g)	Wie unterscheiden sich die Standpunkte/bevorzugten Handlungsoptionen der nationalen, regionalen und lokalen Gebietskörperschaften in der EU?

2.4	Sind ausgehend von den Antworten auf die nachstehenden Fragen die Ziele der vorgeschlagenen Maßnahme wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen (EU-Mehrwert)?

a)	Hat die Maßnahme auf EU-Ebene deutliche Vorteile?

b)	Gibt es Größenvorteile? Können die Ziele auf EU-Ebene effizienter erreicht werden (größerer Nutzen pro Kosteneinheit)? Wird die Funktionsweise des Binnenmarktes verbessert?

c)	Welche Vorteile ergeben sich, wenn unterschiedliche nationale politische Maßnahmen und Vorschriften durch einen homogeneren politischen Ansatz ersetzt werden?

d)	Wiegen die Vorteile von Maßnahmen auf EU-Ebene den Zuständigkeitsverlust der Mitgliedstaaten und der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften (über die Kosten und Vorteile von Maßnahmen auf nationaler, lokaler und regionaler Ebene hinaus) auf?

e)	Wird für diejenigen, die die Rechtsvorschriften umsetzen müssen, mehr Rechtsklarheit bestehen?

3. Verhältnismäßigkeit: Wie die EU tätig werden sollte
3.1. Wird in der dem Vorschlag der Kommission beigefügten Begründung (und etwaigen Folgenabschätzung) die Verhältnismäßigkeit des Vorschlags angemessen nachgewiesen und ist eine Erklärung zu seiner Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit enthalten?

3.2 Ist die Maßnahme ausgehend von den Antworten auf die nachstehenden Fragen und den Informationen aus Folgenabschätzungen, der Begründung oder anderen Quellen geeignet, um die verfolgten Ziele zu erreichen?

a)	Beschränkt sich die Initiative auf Aspekte, die die Mitgliedstaaten allein nicht zufriedenstellend erreichen können und in denen die Union mehr erreichen kann?

b)	Ist die Form der Unionsmaßnahme (Wahl des Instruments) gerechtfertigt, so einfach wie möglich und steht sie im Einklang mit der erfolgreichen Erfüllung der verfolgten Ziele (z. B. Wahl zwischen Verordnung, (Rahmen-) Richtlinie, Empfehlung oder alternativen Regulierungsverfahren wie Ko-Regulierung etc.)?

c)	Gewähren die Maßnahmen der Union einen möglichst großen Spielraum für nationale Entscheidungen, während gleichzeitig die verfolgten Ziele zufriedenstellend erreicht werden? (Wäre es beispielsweise möglich, europäische Maßnahmen auf Mindeststandards zu beschränken oder ein weniger striktes politisches Instrument oder Konzept zu verwenden?).

d)	Verursacht die Initiative Finanzierungs- oder Verwaltungskosten für die Union, nationale Regierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften, Wirtschaftsbeteiligte oder Bürger? Sind diese Kosten dem angestrebten Ziel angemessen?

e)	Wurden unter Einhaltung des Unionsrechts besondere Umstände in den einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigt?

1 OECD Regulatory Policy Outlook 2018: https://www.oecd.org/governance/oecd-regulatorypolicy-outlook-2018-9789264303072-en.htm
2 Szenario 4 des Weißbuchs trägt die Bezeichnung "Weniger, aber effizienter: Die EU27 konzentriert sich darauf, in ausgewählten Politikbereichen rascher mehr Ergebnisse zu erzielen, unternimmt in anderen Bereichen aber weniger."; https://ec.europa.eu/commission/white-paperfutureeurope_de.
3 Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission, Jean-Claude Juncker als Kandidat für das Amt des Präsidenten der Europäischen Kommission, Straßburg, 15. Juli 2014.
4 Siehe Artikel 12 EUV und Protokolle Nr. 1 und Nr. 2 zum Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.
5 Eine "gelbe Karte" wird bei einem Drittel aller Stimmen oder einem Viertel im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 76 AEUV), erteilt. Eine "orange Karte" wird bei einfachen Mehrheit der Stimmen gezogen.
6 Siehe zum Beispiel "Mapping the cost of non-Europe 2014-2019"; http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS STU(2017)603239.
7 Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union.
8 Artikel 5 des Protokolls Nr. 2.
9 Nach Artikel 9 des Protokolls Nr. 2 legt die Kommission jährlich einen Bericht über die Anwendung von Artikel 5 des Vertrags über die Europäische Union vor.
10 "Beitrag zur Rechtsetzung": https://ec.europa.eu/info/law/contribute-lawmaking_de.
11 https://ec.europa.eu/info/better-regulationguidelinesandtoolbox_de
12 https://ec.europa.eu/info/law/law-makingprocess/regulatoryscrutinyboard_de
13 Siehe S. 20 des Jahresberichts 2017 des Ausschusses für Regulierungskontrolle; https://ec.europa.eu/info/publications/regulatory-scrutinyboardannualreport-2017 en.
14 Die im Jahr 2015 eingerichtete Plattform unterstützt die Vereinfachung des EU-Rechts und die Reduzierung unnötiger Verwaltungslasten zugunsten von Zivilgesellschaft, Unternehmen und Behörden. Sie unterbreitet der Kommission Empfehlungen unter Berücksichtigung von Vorschlägen interessierter Kreise. https://ec.europa.eu/info/law/law-makingprocess/evaluatingandimprovingexistinglaws/refitmakingeulawsimplerandlesscostly/refitplatform_de.
15 https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC
16 Siehe beispielsweise Kasten 1 der Mitteilung COM (2017) 651 final; Vollendung der Agenda für bessere Rechtsetzung: bessere Lösungen für bessere Ergebnisse; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-thebetterregulationagendabettersolutionsforbetterresults_de.pdf .
17 C(2016) 8600, "EU-Recht: Bessere Ergebnisse durch bessere Anwendung" vom 21.12.2016.
18 https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2332204_en
19 https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/betterregulation/taskforcesubsidiarityproportionalityanddoinglessmoreefficiently de#report
20 Der Begriff "aktive Subsidiarität" wurde von der Task Force zur Bezeichnung einer verbesserten Zusammenarbeit mit allen Interessenträgern und lokalen und regionalen Behörden während des gesamten Politikzyklus verwendet. Siehe Seiten 8-9 des Berichts der Taskforce.
21 Siehe Instrument Nr. 5 für Rechtsgrundlage, Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit: https://ec.europa.eu/info/files/better-regulationtoolbox-5 en.
22 Das "Raster" enthält eine Reihe von Fragen und Themen zur Analyse der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Es würde von der Kommission in ausgewogener Weise als Teil ihrer Agenda für eine bessere Rechtsetzung genutzt, die darauf aufbaut, dass Analysen durchgeführt werden müssen, die in einem angemessenen Verhältnis zu dem betreffenden Vorschlag stehen.
23 Nummer 14 der Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. L 123 vom 16.4.2016, S. 1). https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.DEU.
24 Nummer 15 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung.
25 EUR-Lex ist eine Website, die einfachen Zugang zum EU-Recht bietet. Sie ist in 24 Sprachen abrufbar und enthält Verträge, Rechtsvorschriften, internationale Abkommen, vorbereitende Rechtsakte, Gesetzgebungsverfahren, Rechtsprechung, parlamentarische Anfragen und viele andere Arten von Dokumenten; https://eur-lex.europa.eu/homepage.html .
26 T-540/15 De Capitani/Parlament; http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddfb6ef4af4df246c6a5689c 7889c65e8f.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNchb0?text=&docid=0551&pageIndex=0&doclang=DE& mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=100299.
27 Protokoll Nr. 2 der Verträge; https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/?uri=CELEX%3A12008E%2FPRO%2F02
28 Gemäß Ziffer 33 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung.
29 https://ec.europa.eu/info/law/contribute-lawmaking_de.
30 https://ec.europa.eu/info/files/better-regulationtoolbox-33 en
31 COM (2017) 651 final; Vollendung der Agenda für bessere Rechtsetzung: bessere Lösungen für bessere Ergebnisse; https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/completing-thebetterregulationagendabettersolutionsforbetterresults_de.pdf
32 In Bezug auf Rechtsvorschriften bezieht sich die "Dichte" auf die vom Gesetzgeber zur Verwirklichung der Ziele festgelegten ausführlichen technischen Vorschriften, die sich auf den Ermessenspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden bei der Umsetzung der Rechtsvorschriften auswirken könnten (siehe Präsentation von Professor Dougan anlässlich der Sitzung der Taskforce vom 15. März 2018): https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/dougannotesfortaskforcemarch-2018_de.pdf .
33 Register für delegierte Rechtsakte: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home; Website "Beitrag zur Rechtsetzung": https://ec.europa.eu/info/law/contribute-lawmaking_de.
34 https://www.eu2018.at/de/calendar-events/politicalevents/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html .
35 Gemäß Ziffer 5 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung verfügt die Kommission hierbei über das Initiativrecht.