Unterrichtung durch die Bundesregierung
Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt KOM (2007) 528 endg.; Ratsdok. 13043/07

Übermittelt vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie am 28. September 2007 gemäß § 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I S. 313), zuletzt geändert durch das Föderalismusreform-Begleitgesetz vom 5. September 2006 (BGBl. I S. 2098).

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat die Vorlage am 21. September 2007 dem Bundesrat zugeleitet.

Die Vorlage ist von der Kommission am 25. September 2007 dem Generalsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.


Hinweis: vgl.
Drucksache 358/01 = AE-Nr. 011480 und
Drucksache 040/07 (PDF) = AE-Nr. 070081

Begründung

Strom und Gas sind für eine gedeihliche Entwicklung Europas von zentraler Bedeutung. Ohne einen wettbewerbsorientierten und effizienten europäischen Strom- und Gasmarkt werden die europäischen Bürger stark überhöhte Preise zahlen müssen für Produkte, die der Befriedigung ihrer ganz alltäglichen Grundbedürfnisse dienen. Strom- und Gasmarkt sind auch für Europas Wettbewerbsfähigkeit von zentraler Bedeutung, da Energie ist ein wichtiger Faktor für die europäische Wirtschaft ist.

Darüber hinaus ist ein wettbewerbsorientierter und effizienter Strom- und Gasmarkt Vorbedingung für die Bekämpfung des Klimawandels. Nur bei einem funktionierenden Markt lässt sich ein wirksamer Mechanismus für den Emissionshandel entwickeln, eine Industrie für erneuerbare Energien aufbauen und das vom Europäischen Rat festgelegte ehrgeizige Ziel erreichen, bis zum Jahr 2020 den Anteil erneuerbarer Energien am Energiemix in der EU auf 20 % zu erhöhen.

Schließlich ist ein wettbewerbsorientierter EU-weiter Strom- und Gasmarkt auch von entscheidender Bedeutung für die Energieversorgungssicherheit Europas, da nur ein solcher Markt die richtigen Investitionssignale aussendet, allen potenziellen Investoren einen fairen Netzzugang bietet und echte, wirksame Anreize sowohl für Netzbetreiber als auch für Erzeuger schafft, die Milliarden von Euro zu investieren, die in den nächsten zwei Jahrzehnten EU-weit nötig sein werden.

Der Prozess der Liberalisierung des Strom- und des Gasmarktes hat vor etwa zehn Jahren begonnen. In diesen zehn Jahren haben viele europäische Bürger von den größeren Wahlmöglichkeiten und einem stärkeren Wettbewerb sowie von einer höheren Dienstleistungsqualität und Sicherheit profitiert. Die von der Kommission und den europäischen Energieregulierungsbehörden durchgeführte Bewertung hat jedoch gezeigt, dass der Prozess des Aufbaus wirklich wettbewerbsbestimmter Märkte bei weitem noch nicht abgeschlossen ist. In der Praxis hat eine viel zu große Zahl von Bürgern und Unternehmen in der EU gar nicht die Möglichkeit, ihren Versorger zu wählen. Die Hauptgründe dafür, dass es einen echten Binnenmarkt noch nicht gibt, sind die Marktfragmentierung entlang nationaler Grenzen, ein hoher Grad an vertikaler Integration sowie eine starke Marktkonzentration.

Seit Inkrafttreten der derzeit geltenden Strom- und Gasrichtlinien im Juli 2003 überwacht die Kommission kontinuierlich die Umsetzung der Richtlinien und ihre Auswirkungen auf den Markt, wobei sie in ständigem Kontakt mit sämtlichen Interessengruppen steht. Insbesondere veröffentlicht die Kommission jedes Jahr einen Benchmarking-Bericht über die Verwirklichung des Elektrizitäts- und des Erdgasbinnenmarktes. Sie hat das Florenzer Forum für Elektrizitätsregulierung und das Madrider Forum für Erdgasregulierung geschaffen, die Ministerien, nationale Regulierungsbehörden, die Kommission, Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber, Versorgungsunternehmen, Händler, Verbraucher, Gewerkschaften, Netzbenutzer und Strombörsen regelmäßig zusammenführen.

Ende 2005 wurde auf der Tagung des Europäischen Rates in Hampton Court die Forderung nach einer echten europäischen Energiepolitik erhoben. Daraufhin veröffentlichte die Kommission am 8. März 2006 ein Grünbuch zur Entwicklung einer gemeinsamen, kohärenten europäischen Energiepolitik. Im Rahmen der öffentlichen Konsultation gingen 1 680 Reaktionen ein. Bereits im Jahr 2005 nahm die Kommission eine Untersuchung zum Wettbewerb auf den Strom- und Gasmärkten in Angriff. Damit reagierte sie auf die von Verbrauchern und Markteinsteigern geäußerten Bedenken hinsichtlich der Entwicklung der Großmärkte in den Bereichen Erdgas und Elektrizität und hinsichtlich der eingeschränkten Wahlmöglichkeiten für die Verbraucher. Der Abschlussbericht über die Untersuchung wurde von der Kommission zusammen mit einem umfassenden Maßnahmenpaket am 10. Januar 2007 mit dem Ziel angenommen, eine neue Energiepolitik für Europa vorzuschlagen.

In der Mitteilung der Kommission vom 10. Januar 2007 mit dem Titel "Eine Energiepolitik für Europa"1 wurde herausgestellt, wie wichtig die Vollendung des Elektrizitätsbinnenmarktes und des Erdgasbinnenmarktes ist. Die Mitteilung stützte sich auf einen umfassenden Binnenmarktbericht, auf die abschließenden Ergebnisse der wettbewerbsbezogenen sektorspezifischen Untersuchung und auf eingehende Prüfung der Situation an den nationalen Strom- und Gasmärkten. Parallel dazu führte die Kommission eine Folgenabschätzung durch, um verschiedene Politikoptionen für die Vollendung des Erdgasbinnenmarktes und des Elektrizitätsbinnenmarktes zu bewerten. Im Zuge der Folgenabschätzung wurden auch die betroffenen Interessengruppen konsultiert. Insgesamt wurden 339 Fragebögen von Organisationen aus 19 Ländern ausgefüllt. Zusätzlich gingen 73 ausgefüllte Fragebögen von Organisationen ein, die nicht mit einem bestimmten Land verbunden sind. Es wurden Befragungen bei 56 weiteren Interessenträgern durchgeführt, hauptsächlich bei Unternehmen, die von einer eigentumsrechtlichen Entflechtung oder strengeren Transparenzanforderungen betroffen sein könnten.

Auf seiner Frühjahrstagung 2007 forderte der Europäische Rat die Kommission auf, Vorschläge für weitere Maßnahmen zu unterbreiten, insbesondere zu folgenden Aspekten:

Das Weiteren unterstrich der Europäische Rat die Notwendigkeit, im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten eine Erhöhung der Versorgungssicherheit anzustreben.

In seiner am 10. Juli 2007 angenommenen Entschließung zu den Aussichten für den Erdgas- und den Elektrizitätsbinnenmarkt brachte das Europäische Parlament seine starke politische Unterstützung für eine gemeinsame Energiepolitik zum Ausdruck und bezeichnete eine eigentumsrechtliche Entflechtung der Übertragungs- und Fernleitungsnetze als "das wirksamste Instrument, um diskriminierungsfrei Investitionen in Infrastrukturen, einen fairen Zugang zum Stromnetz für Neueinsteiger und Transparenz des Marktes zu fördern". Das Parlament unterstrich jedoch, dass darüber hinaus weitere Maßnahmen erforderlich seien und dass die zwischen Elektrizitäts- und Gasmärkten bestehenden Unterschiede eine unterschiedliche Umsetzung erfordern könnten. Auch forderte das Parlament, die "Zusammenarbeit zwischen den nationalen Regulierungsbehörden auf EU-Ebene durch eine gemeinschaftliche Einrichtung zu vertiefen, als eine Möglichkeit, einen europäischeren Ansatz für die Regelung grenzübergreifender Angelegenheiten zu fördern".

Der Rat der europäischen Regulierungsbehörden im Energiebereich (CEER) begrüßte die Kommissionsmitteilung vom 10. Januar und brachte seine volle Unterstützung für die Forderung nach neuen EU-Rechtsvorschriften zum Ausdruck, um das Energiebinnenmarktprojekt voranzubringen. Am 6. Juni 2007 veröffentlichten die europäischen Energieregulierer ein aus sechs Papieren bestehendes Paket, in dem sie ihren Standpunkt zu den zentralen Fragen im Zusammenhang mit den neuen Rechtsvorschriften für den Energiebereich darlegten. Insbesondere befürworteten sie die Vorschläge der Kommission für eine stärkere, unabhängige Regulierungsaufsicht auf nationaler und auf EU-Ebene und für eine effektive Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetze. Die Regulierungsbehörden sprachen sich klar dafür aus, das Prinzip der eigentumsrechtlichen Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetze in den neuen EU-Rechtsvorschriften zu verankern, und zwar sowohl für den Elektrizitätssektor als auch für den Gassektor.

Diese Aspekte wurden bei der Ausarbeitung der im Folgenden vorgestellten Vorschläge in vollem Umfang berücksichtigt.

1. Wirksame Trennung der Versorgung und Erzeugung vom Betrieb der Netze

1.1. Die bestehenden Entflechtungsvorschriften gewährleisten kein reibungsloses Funktionieren des Marktes.

Die geltenden Rechtsvorschriften verlangen, dass der Netzbetrieb rechtlich und funktional von Versorgungs- und Erzeugungstätigkeiten getrennt ist. Die Mitgliedstaaten sind dieser Forderung durch die Einrichtung unterschiedlicher Organisationsstrukturen nachgekommen. Einige Mitgliedstaaten haben ein völlig getrenntes Unternehmen für den Netzbetrieb geschaffen, andere hingegen eine Rechtspersönlichkeit innerhalb eines integrierten Unternehmens. Die Erfordernisse einer rechtlichen und funktionalen Entflechtung haben in einigen Mitgliedstaaten die Entstehung wettbewerbsorientierter Elektrizitäts- und Gasmärkte positiv beeinflusst.

Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass in Fällen, in denen es sich beim Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber um eine Rechtspersönlichkeit innerhalb eines integrierten Unternehmens handelt, drei Arten von Problemen entstehen:

Erstens kann der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber seine verbundenen Unternehmen gegenüber Dritten, die als Mitbewerber auftreten, begünstigen. Tatsächlich können integrierte Unternehmen die Netzvermögenswerte nutzen, um Wettbewerbern den Markteinstieg zu erschweren. Eine rechtliche und funktionale Entflechtung löst nämlich nicht den innerhalb integrierter Unternehmen bestehenden fundamentalen Interessenkonflikt, dass die Interessen von Versorgern und Erzeugern auf eine Maximierung ihres Umsatzes und ihres Marktanteils ausgerichtet sind, während der Netzbetreiber verpflichtet ist, Wettbewerbern diskriminierungsfreien Zugang zu gewähren. Es ist nahezu unmöglich, diesen inhärenten Interessenkonflikt durch Regulierungsinstrumente zu lösen, da die Unabhängigkeit des Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibers innerhalb eines integrierten Unternehmens sich einer Kontrolle völlig entzieht, wenn man allzu bürokratische und einschneidende Regulierungsmaßnahmen vermeiden will.

Zweitens kann bei den derzeit geltenden Entflechtungsvorschriften ein diskriminierungsfreier Zugang zu Informationen nicht gewährleistet werden, da es keine wirksamen Mittel gibt, um zu verhindern, dass Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber sensible Marktinformationen an die für Erzeugung oder Versorgung zuständigen Bereiche des integrierten Unternehmens weitergeben.

Drittens werden Investitionsanreize innerhalb eines integrierten Unternehmens verzerrt. Für vertikal integrierte Netzbetreiber besteht kein Anreiz, im allgemeinen Marktinteresse das Netz auszubauen und auf diese Weise anderen einen Markteinstieg in den Bereichen Erzeugung oder Versorgung zu erleichtern. Sie haben - ganz im Gegenteil - zwangsläufig ein Interesse daran, neue Investitionen zu begrenzen, wenn diese ihren Wettbewerbern zum Vorteil gereichen und zu mehr Wettbewerb auf dem "angestammten Markt" der etablierten Unternehmen führen. Vielmehr sind die von vertikal integrierten Unternehmen getroffenen Investitionsentscheidungen eher auf die Bedürfnisse der verbundenen Versorgungsunternehmen ausgerichtet. Diese Unternehmen scheinen besonders abgeneigt zu sein, die Verbindungskapazitäten oder Gaseinfuhrkapazitäten zu erhöhen und so für mehr Wettbewerb auf dem heimischen Markt zu sorgen. Dies wirkt sich nachteilig auf den Binnenmarkt aus.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass für ein Unternehmen, das vertikal integriert bleibt, zwangläufig ein Interesse besteht, einerseits möglichst wenig in neue Netze zu investieren (aufgrund der Befürchtung, dass solche Investitionen es Wettbewerbern erleichtern würden, auf "ihrem" angestammten Markt Fuß zu fassen), und dass ein solches Unternehmen anderseits - wo immer möglich - seine eigenen Absatzunternehmen beim Netzzugang bevorzugen wird. Dies schadet der Wettbewerbsfähigkeit und der Versorgungssicherheit der EU und unterminiert die Verwirklichung ihrer Ziele in den Bereichen Klimawandel und Umwelt.

Die Investitionszahlen der letzten Jahre belegen dies: vertikal integrierte Unternehmen haben beispielsweise deutlich weniger von ihren Einnahmen aus grenzüberschreitenden Engpasserlösen in neue Verbindungsleitungen reinvestiert als vollständig entflochtene Unternehmen. Durch eine wirksame Entflechtung werden verzerrte Investitionsanreize beseitigt, wie sie typisch für vertikal integrierte Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber sind. Damit trägt sie zu einer größeren Versorgungssicherheit bei. Die Kommission hat beobachtet, dass sich eine wirksame Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber förderlich auf deren Investitionstätigkeit auswirkt. Die betreffenden Mitgliedstaaten haben in der Folge neue Infrastrukturinvestoren angezogen, die beispielsweise Terminals für verflüssigtes Erdgas (LNG-Kopfstationen) errichtet haben.

Außerdem verdeutlicht die Entwicklung der Strompreise auf verschiedenen Märkten in den vergangenen Jahren die Vorteile einer eigentumsrechtlichen Entflechtung: In den letzten zehn Jahren haben vertikal integrierte Unternehmen ihre Preise stärker erhöht und stärker an ihren hohen Preisen festgehalten als vollständig entflochtene Unternehmen.

1.2. Daher ist eine wirksamere Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber unbedingt erforderlich

Der diesbezügliche konkrete Vorschlag zeigt klar, dass die Kommission nach wie vor einer eigentumsrechtlichen Entflechtung den Vorzug gibt. Bei dieser Option müssen die Mitgliedstaaten in der Praxis sicherstellen, dass nicht ein und dieselbe(n) Person(en) die Kontrolle über ein Versorgungsunternehmen ausüben und gleichzeitig eine Beteiligung an einem Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber oder einem Übertragungs-/Fernleitungsnetz halten oder irgendwelche Rechte über einen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber oder ein Übertragungs-/Fernleitungsnetz ausüben können. Umgekehrt gilt, dass die Kontrolle über einen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber die Möglichkeit ausschließt, eine Beteiligung an einem Versorgungsunternehmen zu halten oder irgendwelche Rechte über ein Versorgungsunternehmen auszuüben.

Diese Option würde jedoch zulassen, dass ein und dieselbe Rechtsperson - beispielsweise ein Pensionsfonds - eine Minderheitsbeteiligung ohne Kontrollrechte sowohl an einem Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber als auch an einem Versorgungsunternehmen hält. Ein solcher Minderheitsanteilseigner kann allerdings nicht in beiden Unternehmen über Sperrrechte verfügen und auch keine Mitglieder der Unternehmensorgane ernennen; auch darf niemand gleichzeitig Organen beider Unternehmen als Mitglied angehören. Die Option einer klaren eigentumsrechtlichen Trennung zwischen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern und Versorgungsunternehmen ist die wirksamste und stabilste Lösung, wenn man eine effektive Entflechtung des Übertragungs-/Fernleitungsnetzes erreichen und den inhärenten Interessenkonflikt lösen will.

Zur Realisierung dieser Option können die Mitgliedstaaten folgende Lösung wählen, die ihnen es ihnen ermöglicht, die Interessen der Anteilseigner vertikal integrierter Unternehmen in vollem Umfang zu wahren: Die Anteile des vertikal integrierten Unternehmens können aufgeteilt werden in Anteile des Unternehmens, das Eigentümer des Übertragungs-/Fernleitungsnetzes ist, und Anteile des Versorgungsunternehmens. Anschließend können die Anteile den Anteilseignern des zuvor vertikal integrierten Unternehmens übertragen werden.

Zwar gibt die Kommission nach wie vor der Option einer eigentumsrechtlichen Entflechtung den Vorzug, doch bietet sie auch eine Alternative für Mitgliedstaaten an, die nicht diesen Weg gehen wollen. Diese Option muss jedoch dieselbe Gewähr für die Unabhängigkeit des betreffenden Netzes und dieselben Anreize für Investitionen in neue Netzinfrastrukturen bieten, die auch Wettbewerbern zugute kommen könnten. Diese Option, die vom ursprünglichen Konzept der eigentumsrechtlichen Entflechtung abweicht, ist auch unter der Bezeichnung "unabhängiger Netzbetreiber" bekannt. Diese Option ermöglicht es vertikal integrierten Unternehmen, Eigentümer ihrer Netzvermögenswerte zu bleiben, verlangt jedoch, dass das Übertragungs-/Fernleitungsnetz selbst wirklich von einem unabhängigen Netzbetreiber verwaltet wird - einem Unternehmen oder einer Instanz, das bzw. die völlig getrennt von dem vertikal integrierten Unternehmen ist - und dass dieser unabhängige Betreiber sämtliche Funktionen eines Netzbetreibers wahrnimmt. Damit der Betreiber auch wirklich unabhängig bleibt und unabhängig von dem vertikal integrierten Unternehmen agiert, ist für eine Regulierung und für eine ständige Regulierungsaufsicht Sorge zu tragen.

In bestimmten Fällen könnten vertikal integrierte Energieunternehmen gezwungen sein, sich von einigen ihrer Vermögenswerte, insbesondere ihren Übertragungs-/Fernleitungsnetzen, zu trennen oder den Betrieb solcher Vermögenswerte einem Dritten zu übertragen, um die vorgeschlagenen Anforderungen einer wirksamen Entflechtung zu erfüllen. Es scheint jedoch keine Alternative zu den vorgeschlagenen Optionen zu geben, wenn vollkommene Unabhängigkeit der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber gewährleistet werden soll.

Die beiden Optionen gelten gleichermaßen für den Elektrizitätssektor und für den Erdgassektor. Auch wenn die Kommission anerkennt, dass die eigentumsrechtliche Entflechtung generell im Elektrizitätssektor der EU besser vorankommt, kann sie kein überzeugendes Argument anführen, das eine unterschiedliche Behandlung der beiden Sektoren rechtfertigen würde. Vor allem existiert der grundlegende Interessenkonflikt zwischen Versorgungs- und Erzeugungstätigkeiten einerseits und Netzbetrieb und -entwicklung andererseits in beiden Sektoren. Auch liegt der Schlüssel zum Abschluss langfristiger Lieferverträge mit vorgelagerten Gasproduzenten nicht im Eigentum am Netz, sondern in der Existenz einer starken Kundenbasis. Die EU wird daher zweifelsohne ein äußerst attraktiver Gasversorgungsmarkt bleiben - unabhängig von der Eigentümerstruktur der Abnehmerunternehmen, die - sobald eine effektive Entflechtung erfolgt ist - in der Lage sein werden, sich unter gleichen Bedingungen am Wettbewerb auf dem Gasmarkt zu beteiligen. Die Kommission ist sich jedoch darüber im Klaren, dass der Gastransport im Gegensatz zur Stromübertragung, die physikalische Bewegung von Gasmolekülen durch Rohrleitungen bedeutet. Der Fernleitungsnetzbetreiber hat daher eine größere Kontrolle im Hinblick auf die Bestimmung der Richtung der Gasströme und die Nutzung der Systemkapazitäten. Eine effektive Entflechtung ist daher für die Gasnetze mindestens genauso wichtig wie für die Stromnetze.

Damit Investitionen in neue Energieinfrastrukturen durch Versorgungs- und Erzeugungsunternehmen gefördert werden, sieht der vorliegende Vorschlag jedoch für den Bau neuer Infrastrukturen die Möglichkeit einer vorübergehenden Ausnahme von den Vorschriften zur eigentumsrechtlichen Entflechtung vor. Eine solche Ausnahme wird auf Einzelfallbasis gewährt, wobei es wirtschaftliche Aspekte der neuen Investition, die Binnenmarktziele sowie das Ziel der Versorgungssicherheit zu berücksichtigen gilt.

In Übereinstimmung mit Artikel 295 EG-Vertrag gilt der Vorschlag für Unternehmen in privatem Eigentum und für Unternehmen in öffentlichem Eigentum in gleicher Weise. Dies bedeutet, dass keine Einzelperson oder Personengruppe allein oder gemeinsam mit anderen die Möglichkeit haben würde, die Zusammensetzung oder die Abstimmungs- und Beschlussfassungsverfahren der Organe der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber oder der Versorgungs- oder Erzeugungsunternehmen zu beeinflussen - unabhängig davon, ob die betreffende Person öffentlichen oder privaten Status hat. Dadurch wird sichergestellt, dass die Unabhängigkeit eines in öffentlichem Eigentum befindlichen Übertragungs-/Fernleitungsnetzes auch dann noch gewährleistet ist, wenn sich die Versorgungs- oder Erzeugungsfunktionen in öffentlicher Hand befinden. Die entsprechenden Vorschläge verlangen aber nicht, dass Unternehmen in staatlichem Besitz ihr Netz an ein privates Unternehmen veräußern. Um dieser Anforderung zu genügen, könnte beispielsweise eine öffentliche Stelle oder der Staat die Einflussnahmerechte auf eine andere in öffentlichem oder privatem Besitz befindliche juristische Person übertragen. Entscheidend ist dabei, dass die betreffenden Mitgliedstaaten in allen Entflechtungsfällen nachweisen müssen, dass das angestrebte Ergebnis in der Praxis erreicht wurde und dass die Unternehmen völlig unabhängig voneinander agieren, wodurch tatsächlich gleiche Bedingungen in der gesamten EU geschaffen werden.

Schließlich gelten die Bestimmungen zur Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetze nicht für Mitgliedstaaten, in denen es keine Erdgasfernleitungsnetze oder Stromübertragungsnetze, sondern nur ein Verteilernetz gibt.

1.3. Aspekte betreffend Drittländer

Der vorliegende Vorschlag erfordert eine wirksame Entflechtung der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber und der Tätigkeiten in den Bereichen Versorgung und Erzeugung nicht nur auf nationaler Ebene, sondern EU-weit. Das bedeutet insbesondere, dass kein in der EU tätiges Versorgungs- oder Erzeugungsunternehmen in einem Mitgliedstaat der EU ein Übertragungsnetz besitzen oder betreiben darf. Dies muss gleichermaßen für EU-Unternehmen wie für Nicht-EU-Unternehmen gelten.

Das Legislativpaket sieht Schutzmaßnahmen vor, die gewährleisten sollen, dass Unternehmen aus Drittländern, die größere Anteile an oder gar die Kontrolle über ein EU-Netz erwerben wollen, nachweislich und eindeutig denselben Entflechtungsvorschriften genügen müssen wie EU-Unternehmen. Die Kommission kann intervenieren, wenn ein Käufer nicht nachweisen kann, dass er sowohl direkt als auch indirekt unabhängig von Versorgungs- und Erzeugungsaktivitäten agiert.

Außerdem sind gut funktionierende Märkte und Netze von grundlegender Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und für das Wohlergehen der Bürger. Ziel dieses Vorschlags ist es, den Wettbewerb auf den europäischen Energiemärkten und das reibungslose Funktionieren dieser Märkte zu unterstützen. Unter diesem Blickwinkel muss - unbeschadet der internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft - sichergestellt werden, dass alle Wirtschaftsakteure auf den europäischen Energiemärkten Marktinvestorengrundsätze beachten und nach diesen Grundsätzen handeln. Die Kommission schlägt daher vor, dass Drittländer und Personen aus Drittländern nur dann Kontrolle über einen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber ausüben dürfen, wenn dies durch eine zwischen der EU und dem betreffenden Drittland geschlossene Vereinbarung gestattet wird. Ziel ist es, zu gewährleisten, dass Unternehmen aus Drittländern sowohl dem Buchstaben wie dem Geiste nach dieselben Regeln einhalten, die auch für in der EU ansässige Unternehmen gelten, ohne sie dabei zu diskriminieren. Die Kommission wird eine rasche und umfassende Untersuchung zu den allgemeineren Aspekten der EU-Außenpolitik im Energiebereich durchführen und die Ergebnisse dieser Arbeiten veröffentlichen.

Zusammenfassend lässt sich zur wichtigen Frage der Entflechtung feststellen, dass die vorliegenden Vorschläge für eine wirksame Entflechtung ein notwendiger und entscheidender Schritt zur Verwirklichung einer EU-weiten Marktintegration sind. Letztlich können sie zur Schaffung supranationaler Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber beitragen, weil die Betreiber nicht mehr durch gegenseitiges Misstrauen von Schritten in diese Richtung abgehalten werden. Würden jedoch supranationale Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber geschaffen, ohne dass deren völlige Unabhängigkeit garantiert wäre, würde der Wettbewerb zwischen verbundenen Versorgungs- und Erzeugungsunternehmen wahrscheinlich durch die Gefahr geheimer Absprachen geschwächt. Ohne effektive Entflechtung würde eine solche Zusammenarbeit daher Anlass zur Sorge um den Wettbewerb geben. Vor allem sehen die vorliegenden Vorschläge verschiedene zusätzliche Maßnahmen zur Förderung der Marktintegration vor, insbesondere für eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern.

2. Stärkung der Befugnisse und der Unabhängigkeit der Nationalen Regulierungsbehörden

2.1. Starke nationale Regulierungsbehörden, die das Funktionieren der Elektrizitäts- und Gasmärkte überwachen

Die geltenden Strom- und Gasrichtlinien verlangen, dass die Mitgliedstaaten Regulierungsbehörden einrichten. In mehreren Mitgliedstaaten sind die Regulierungsbehörden seit langem bestehende Einrichtungen, die über beträchtliche Befugnisse und Ressourcen verfügen, welche es ihnen ermöglichen, für eine ordnungsgemäße Marktregulierung zu sorgen. In anderen Mitgliedstaaten wurden erst kürzlich Regulierungsbehörden geschaffen, deren Befugnisse zum Teil geringer oder auf mehrere Stellen aufgeteilt sind. Die von der Kommission vorgenommenen umfassenden Länderprüfungen haben deutlich gemacht, dass es an Einheitlichkeit mangelt und dass die Regulierungsbehörden vielfach zu schwach sind.

Die Erfahrungen der Mitgliedstaaten, deren Märkte bereits seit einigen Jahren geöffnet sind, wie auch Erfahrungen in anderen bereits für den Wettbewerb geöffneten Sektoren der öffentlichen Versorgung zeigen eindeutig, dass für ein reibungsloses Funktionieren des Marktes, insbesondere mit Blick auf die Nutzung der Netzinfrastrukturen, starke Regulierer erforderlich sind.

Aus diesen Gründen zielt der vorliegende Vorschlag auf eine Stärkung der Befugnisse der Regulierungsbehörden ab. Erstens soll ihnen das klare Mandat übertragen werden, auf europäischer Ebene zusammenzuarbeiten - in enger Kooperation mit der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden und der Kommission, damit in der Europäischen Union ein wettbewerbsfähiger, sicherer und ökologisch nachhaltiger Elektrizitäts- und Erdgasbinnenmarkt gewährleistet und eine effektive Marktöffnung für alle Verbraucher und Versorger erreicht werden kann.

Zweitens wird vorgeschlagen, die Befugnisse der Regulierungsbehörden im Bereich der Markregulierung zu stärken, insbesondere in folgenden Bereichen:

Strom und Gas unterscheiden sich ganz erheblich von anderen Handelsgütern, da es sich um netzgebundene Produkte handelt, bei denen eine Lagerung nicht oder nur zu hohen Kosten möglich ist. Dies macht sie anfällig für Markmissbrauch, weshalb eine stärkere Regulierungsaufsicht für auf dem Elektrizitäts- und dem Gasmarkt tätige Unternehmen erforderlich ist. Die Regulierungsbehörden müssen daher Zugang zu Informationen über betriebliche Entscheidungen der Unternehmen haben. Die Unternehmen sollen verpflichtet werden, über einen Zeitraum von fünf Jahren für die nationalen Regulierungsbehörden sowie für die Wettbewerbsbehörden und die Kommission Aufzeichnungen über die Daten im Zusammenhang mit ihren betrieblichen Entscheidungen bereitzuhalten, damit die genannten Behörden im Falle eines mutmaßlichen Markmissbrauchs eine wirksame Kontrolle ausüben können. Dies wird Möglichkeiten des Marktmissbrauchs reduzieren, das Vertrauen in den Markt stärken und damit Handel und Wettbewerb stimulieren.

Für einige Arten von Handelsakteuren (z.B. Banken) bestehen bereits jetzt derartige Verpflichtungen im Rahmen der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente, und diesen sollten keine doppelten Verpflichtungen auferlegt werden. Daher sollten die Verpflichtungen bezüglich der Bereithaltung von Aufzeichnungen unbeschadet der für Finanzmärkte geltenden Gemeinschaftsvorschriften gelten und mit diesen vereinbar sein. Die für den Energiemarkt und für die Finanzmärkte zuständigen Regulierungsbehörden müssen zusammenarbeiten, damit sie sich einen Überblick über die betreffenden Märkte verschaffen können. Vor der Herausgabe von Leitlinien zu den Anforderungen für die Bereithaltung von Aufzeichnungen sollen die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden und der Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (CESR) einbezogen werden und die Kommission bezüglich des Inhalts der Leitlinien beraten.

Damit die Regulierungsbehörden ihren Auftrag ordnungsgemäß erfüllen können, müssen sie die Befugnis erhalten, Untersuchungen durchzuführen, alle erforderlichen Informationen anzufordern und abschreckende Sanktionen zu verhängen. Auch müssen sie bei der Wahrnehmung ihrer Regulierungsaufgaben den Zielen der Energieeffizienz in vollem Umfang Rechnung zu tragen.

2.2. Mehr Marktvertrauen durch nachweisliche Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden

Die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden ist ein Schlüsselprinzip guter Verwaltungspraxis und Grundvoraussetzung für Marktvertrauen. Die bestehenden Rechtsvorschriften verlangen, dass die Regulierungsbehörden völlig unabhängig von den Interessen der Gas- und der Elektrizitätswirtschaft sind. Es wird jedoch nicht präzisiert, wie eine derartige Unabhängigkeit nachweislich sichergestellt werden soll; auch wird die Unabhängigkeit von kurzfristigen politischen Interessen nicht gewährleistet.

Wie in den Schlussfolgerungen der Frühjahrstagung 2007 des Europäischen Rates und auch vom Europäischen Parlament unterstrichen wurde, ist die Stärkung der Unabhängigkeit der nationalen Energieregulierer daher eine Priorität.

Vorgeschlagen wird, dass die Regulierungsbehörde rechtlich getrennt und funktional unabhängig von öffentlichen oder privaten Stellen sein soll und dass ihre Mitarbeiter und die Mitglieder ihrer Entscheidungsgremien unabhängig von Marktinteressen operieren und keine Weisungen einer Regierung oder einer anderen öffentlichen oder privaten Stelle anfordern oder entgegennehmen sollen. Daher sollten die Regulierungsbehörden über Rechtspersönlichkeit, Haushaltsautonomie, angemessene personelle und finanzielle Ressourcen sowie über ein unabhängiges Management verfügen.

3. Ein unabhängiger Mechanismus für die Zusammenarbeit der Nationalen Regulierungsbehörden und ihre Entscheidungsprozesse: Die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden

3.1. Die positiven Erfahrungen mit der ERGEG müssen in die Schaffung einer offiziellen Kooperationsstruktur einmünden

Der Energiebinnenmarkt hat sich zwar beträchtlich weiterentwickelt, doch besteht nach wie vor eine Regulierungslücke bei grenzüberschreitenden Fragen. Um diese Problematik in Angriff zu nehmen, hat die Kommission Selbstregulierungsforen eingerichtet wie das Florenzer Forum (Elektrizität) und das Madrider Forum (Gas). In diesen Foren treffen die verschiedenen Interessengruppen zusammen, um ihre Zusammenarbeit auszubauen.

Außerdem wurde im Jahr 2003 von der Kommission eine unabhängige beratende Gruppe für Elektrizität und Gas, die "Gruppe der europäischen Regulierungsbehörden für Elektrizität und Erdgas" (ERGEG) eingesetzt. Durch dieses Gremium sollten Konsultation, Koordination und Kooperation zwischen den nationalen Regulierungsbehörden sowie zwischen den Regulierungsbehörden und der Kommission erleichtert werden, um so auch den Elektrizitäts- und den Erdgasbinnenmarkt zu festigen. Die ERGEG setzt sich aus Vertreten der nationalen Regulierungsbehörden zusammen.

Die ERGEG hat mit ihrer Arbeit in den letzten Jahren haben einen äußerst positiven Beitrag zur Vollendung des Binnenmarktes in den Bereichen Erdgas und Elektrizität geleistet, indem sie nicht verbindliche Leitlinien herausgegeben und Empfehlungen und Stellungnahmen an die Kommission gerichtet hat. Die Einsetzung der Selbstregulierungsforen und der ERGEG hat jedoch die Entwicklung gemeinsamer Standards und Konzepte nicht so entscheidend vorangebracht, wie es für den Aufbau eines grenzüberschreitenden Handels sowie für die Entfaltung zunächst regionaler Energiemärkte und schließlich eines europäischen Energiemarktes erforderlich wäre.

Im Laufe der Zeit ist der Energiesektor noch komplexer und in seinen Strukturen noch vielfältiger geworden. Zudem kommen immer mehr unterschiedliche finanzielle Interessen ins Spiel. Der derzeit innerhalb der ERGEG verfolgte Ansatz, bei dem es in der Praxis der Zustimmung von 27 Regulierungsbehörden und von über 30 Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern bedarf, um zu einer Einigung zu gelangen, erbringt nicht die gewünschten Ergebnisse. Die Arbeiten der ERGEG haben zu einer Reihe nicht verbindlicher Kodizes geführt und zu Bemühungen, eine Einigung über gemeinsame Ansätze im Wege einer "schrittweisen Konvergenz" zu erzielen, doch ist es nicht gelungen, wirkliche Entscheidungen in schwierigen Fragen herbeizuführen, die jetzt aber getroffen werden müssen.

Derzeit bestehen erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten - und häufig sogar innerhalb ein und desselben Mitgliedstaates -, was die technischen Vorschriften anbelangt, die sie im Rahmen von "Netzkodizes" anzuwenden haben. Hier ist ein Prozess der Konvergenz und dann der Harmonisierung erforderlich, um die Energiemärkte in der EU zu integrieren.

Die Kommission hat die verschiedenen Optionen für die Durchführung der anstehenden Aufgaben geprüft, darunter auch die Möglichkeit, diese Aufgaben selbst zu übernehmen. Eine Harmonisierung in diesen Bereichen wie auch die Erzielung von Fortschritten beim Aufbau neuer Infrastrukturen ist keine für den Tätigkeitsbereich der Kommission typische Aufgabe. Bisher hat die Kommission noch nie derartige Tätigkeiten ausgeführt. Voraussetzung ist ein Expertenwissen, das nur durch die Zusammenarbeit der 27 nationalen Regulierungsagenturen bereitgestellt werden kann. Sie sind es, die sich über eine Änderung ihrer nationalen Netzkodizes verständigen müssen. In der Praxis kann nur eine Stelle, in der die Tätigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden zusammenlaufen, sämtliche erforderlichen Ressourcen der nationalen Regulierungsbehörden bündeln, die Voraussetzung für Fortschritte in diesem Bereich sind. Die Agentur kann über ihren Regulierungsrat - der aus Vertretern der nationalen Regulierungsbehörden besteht - auf das Personal dieser Behörden zurückgreifen. Die Kommission hat diese Möglichkeit nicht.

Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass die anstehenden Aufgaben am besten von einer separaten Einrichtung wahrgenommen werden können, die unabhängig und von der Kommission getrennt ist. Der Europäische Rat gelangte im Frühjahr 2007 zu denselben Schlussfolgerungen2, und auch das Europäische Parlament bestätigte dies in seinen jüngsten Entschließungen.

Daher wurde die Einrichtung eines mit stärkeren Befugnissen ausgestatteten Netzes der nationalen Energieregulierungsbehörden in Betracht gezogen. Das im Jahr 2004 auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates geschaffene Netz der Wettbewerbsbehörden könnte hier als Modell dienen. Allerdings würde dies die Schaffung autonomer Befugnisse für die Kommission im Energiebereich erfordern (momentan verfügt sie über derartige Befugnisse nur im Wettbewerbsbereich). In jedem Fall sollte eine Stärkung und Harmonisierung der Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden erfolgen.

Auch das Modell des Systems der Europäischen Zentralbanken käme in Frage, doch fehlt es hier an einer im Vertrag verankerten Rechtsgrundlage. Ein derartiges Modell würde damit eine Änderung des Vertrags erfordern.

Die Kommission gelangte daher zu dem Schluss, dass die einzige Lösung in der Einrichtung einer Agentur besteht, wenn eine unabhängige Einrichtung geschaffen werden soll, die der Kommission Vorschläge zu Entscheidungen grundsätzlicher Art unterbreiten kann und die in technischen Fragen, die an sie delegiert werden, für Dritte verbindliche regulierungsspezifische Einzelfallentscheidungen treffen kann.

Die wichtigsten der vorgeschlagenen Funktionen würden die von den nationalen Regulierungsbehörden wahrgenommenen Funktionen auf europäischer Ebene ergänzen. Die Struktur sollte einen Rahmen bieten, in dem die nationalen Regulierungsbehörden zusammenarbeiten können, sollte eine regulatorische Überwachung der Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern ermöglichen und Raum für Einzelfallentscheidungen schaffen, die Infrastrukturen im Gebiet von mehr als einem Mitgliedstaat betreffen. Dieser Analyse liegen die von der Kommission im Entwurf einer Interinstitutionellen Vereinbarung zur Festlegung von Rahmenbedingungen für die europäischen Regulierungsagenturen3 definierten Prinzipien zugrunde, insbesondere hinsichtlich der Befugnis für Einzelfallentscheidungen, die für Dritte bindend sind.

Der folgende Vorschlag stützt sich auch auf die "ERGEG+"-Option, die in der Kommissionsmitteilung vom 10. Januar 2007 mit dem Titel "Eine Energiepolitik für Europa"4 umrissen wurde.

3.2. Hauptaufgaben der vorgeschlagenen Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden

Die Agentur würde die von den Regulierungsbehörden auf nationaler Ebene wahrgenommenen Funktionen auf europäischer Ebene ergänzen durch

Auch wenn ihre Befugnisse nicht auf normative Entscheidungen (wie die formelle Annahme verbindlicher Leitlinien) ausgeweitet werden können, wird die neue Agentur insgesamt eine entscheidende Rolle bei der Weiterentwicklung und Anwendung der Vorschriften für den europäischen Gas- und Strommarkt spielen.

3.3. Verwaltung der vorgeschlagenen Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden

Der institutionelle Rahmen und die Verwaltung der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden basieren grundsätzlich auf den für die gemeinschaftlichen Regulierungsagenturen geltenden Standardvorschriften- und verfahren.

Zu berücksichtigen ist jedoch die erforderliche Unabhängigkeit der Regulierungsfunktionen. Daher wird vorgeschlagen, neben dem für sämtliche administrativen und budgetären Angelegenheiten verantwortlichen Verwaltungsrat einen Regulierungsrat einzurichten, der für sämtliche Regulierungsfragen und -entscheidungen zuständig ist. Der Direktor, der vom Verwaltungsrat nach Konsultation des Regulierungsrates ernannt wird, wird aus einer von der Kommission beschlossenen Vorauswahlliste ausgewählt. Der Direktor vertritt die Agentur und führt die laufenden Geschäfte. Darüber hinaus ist in der Struktur der Agentur ein Beschwerdeausschuss vorgesehen, bei dem Einspruch gegen von der Agentur getroffene Entscheidungen erhoben werden kann.

3.4. Finanzielle Aspekte

Angesichts ihrer Aufgaben sollte die Agentur eine begrenzte Personalausstattung von 40 bis 50 Mitarbeitern erhalten. Diese Bewertung basiert auf einer detaillierten Analyse des Personalbedarfs der nationalen Regulierungsbehörden sowie einer sorgfältigen Analyse des Mindest-Personalbedarfs für die Wahrnehmung der vorgeschlagenen Aufgaben, vor allem unter Berücksichtigung der Möglichkeit, dass durch Bündelung der Ressourcen bei den nationalen Regulierungsbehörden zur Unterstützung der Agentur Synergien erzielt werden können. Die vorgeschlagene Personalausstattung entspricht den Bedürfnissen der nationalen Regulierungsbehörden6. Wie bereits dargelegt wurde, wäre der Personalbedarf wesentlich größer, wenn die Kommission die Aufgaben der Agentur selbst übernehmen würde.

Die jährlichen Gesamtkosten der Agentur werden mit ca. 6-7 Mio. € veranschlagt, davon entfallen 5 Mio. € auf die Personalausgaben (ausgehend von den durchschnittlichen jährlichen Kosten eines Bediensteten der Europäischen Kommission, also 0,117 Mio. €, wobei Ausgaben im Zusammenhang mit der Nutzung von Gebäuden und diesbezügliche Verwaltungsausgaben eingeschlossen sind), 1 Mio. € auf die Betriebskosten (Sitzungen, Studien, Übersetzungen, Veröffentlichungen und Öffentlichkeitsarbeit), die übrigen Kosten sind Kapitalausgaben (Anschaffung beweglicher Güter und damit verbundene Ausgaben) und Dienstreisekosten.

Die jährlichen Kosten der Agentur werden durch Gemeinschaftszuschüsse gedeckt. Die Agentur wird begrenzte Einnahmen aus Gebühren erzielen, die von Dritten zu entrichten sind, wenn die Agentur mit der Fassung bestimmter Entscheidungen beauftragt wird.

3.5. Rolle der Kommission

Im Prinzip ist auf dreierlei Weise gewährleistet, dass die Rolle der Kommission als Hüterin des EG-Vertrags unangetastet bleibt.

Erstens: wenn die Agentur eine Entscheidung trifft, wäre diese nur für einen bestimmten technischen Kontext verbindlich, der in der Verordnung und in den Richtlinien festgelegt ist oder sich auf Einzelfallbasis aus verbindlichen Leitlinien ergibt. Die Agentur hat keinen politischen Handlungsspielraum außerhalb dieses Rahmens.

Zweitens: wenn der effiziente Wettbewerb und das reibungslose Funktionieren des Marktes durch die Zusammenarbeit der Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber oder Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden gefährdet ist, muss die Kommission von der Agentur umgehend unterrichtet werden und kann dann geeignete Gegenmaßnahmen ergreifen. Die Kommission kann auch in Eigeninitiative tätig werden.

Drittens: grundsätzliche Entscheidungen können nur von der Kommission getroffen werden. In solchen Fällen hat die Agentur nur eine vorbereitende und beratende Rolle. Der Juristische Dienst der Kommission hat den Wortlaut unter diesem Aspekt sorgfältig geprüft, um sicherzustellen, dass der Agentur keine Befugnisse für grundsätzliche Entscheidungen zufallen.

Außerdem hat die Kommission die Möglichkeit, im Wege verbindlicher Leitlinien die Rolle der Agentur genauer bestimmen und festlegen.

4. Effiziente Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreibern

4.1. Eine intensive Zusammenarbeit zwischen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern ist für eine Integration der Elektrizitäts- und Gasmärkte unverzichtbar

Eine Marktintegration verlangt auch eine effektive Zusammenarbeit zwischen den Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreibern sowie einen klaren, stabilen Regulierungsrahmen mit entsprechender Koordinierung. Die Vorschriften für den Netzzugang und für den Betrieb müssen miteinander vereinbar sein, und es muss ein effektiver Informationsaustausch zwischen Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreibern sowie eine gute Koordinierung neuer Investitionen stattfinden, um die Verbindungskapazitäten zu verbessern. Die Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber des Strom- und des Gassektors arbeiten bereits freiwillig in Verbänden wie ETSO (Europäisches Netz der Übertragungsnetzbetreiber) und GTE (Europäisches Netz der Fernleitungsnetzbetreiber) zusammen. Sie kooperieren in betrieblichen Fragen auf regionaler Ebene und beteiligen sich an der Arbeit technischer Gremien wie UCTE (Union für die Koordinierung des Transportes elektrischer Energie) und EASEE-Gas (Europäische Gesellschaft zur Vereinfachung/Harmonisierung des Gashandels). Diese auf mehreren Ebenen ansetzenden Kooperationsinitiativen leisten einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung des Binnenmarktes und zur Erhöhung der Effizienz und Sicherheit der Netze.

Diese freiwillige Zusammenarbeit stößt jedoch bei Störungen im Stromnetz oder Netzausfällen an ihre Grenzen, weil der Netzbetrieb nicht ausreichend koordiniert ist oder Verbindungen in den Strom- und Gasnetzen fehlen, oder weil es nicht gelingt, gemeinsame technische Standards vorzuschlagen oder zu verabschieden. Daher sollten die Übertragungs- und Fernleitungsnetzbetreiber aufgefordert werden, ihre Zusammenarbeit in einigen Schlüsselbereichen zu stärken, vor allem in den folgenden Hauptpunkten:

Vor allem bei den beiden letztgenannten Aufgaben spielen regionale Initiativen eine positive Rolle für die Marktintegration. Die Zusammenarbeit der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber auf europäischer Ebene sollte in der Tat auf regionaler Ebene ergänzt werden, damit in der Praxis echte Fortschritte erzielt und insbesondere ein optimales Netzmanagement7 sowie eine adäquate Planung und Realisierung der Investitionen gewährleistet werden können. Der Regulierungsrahmen sollte regionale Initiativen zwischen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern und Regulierungsbehörden begünstigen, koordinieren und weiterentwickeln, wie es bereits bei den Regionalinitiativen der ERGEG und Initiativen z.B. des Pentalateralen Energieforums in Nordwesteuropa der Fall ist und auch von bedeutenden Interessengruppen wie Eurelectric empfohlen wird.

4.2. Ein optimierter Kooperationsmechanismus

Die Kooperationsstrukturen der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber müssen auf europäischer Ebene volle Anerkennung genießen, damit sie über die notwendige Legitimität für die Erfüllung der oben genannten Aufgaben verfügen. Zu diesem Zweck wird die Kommission die Europäischen Netze der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber benennen, denen diese Aufgaben übertragen werden.

Als Unternehmen müssen Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber in Bezug auf ihre Zusammenarbeit Transparenz gewährleisten. Sie können auf bestehenden Strukturen wie dem GTE und dem ETSO aufbauen. Die Aufgaben und Zuständigkeiten der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber werden jedoch eine zentrale und ständige Kooperationsstruktur im Hinblick auf die Organisation und praktische Instrumente für Netzplanung und -betrieb erfordern.

Die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden wird beobachten, wie das Europäische Netz der Übertragungs- bzw. der Fernleitungsnetzbetreiber die ihm übertragenen Aufgaben ausführt.

Die Einbeziehung und Konsultation von Interessengruppen, z.B. Erzeugern, Versorgern, Kunden und Verteilernetzbetreibern, soll von den Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern ab Beginn ihrer Arbeiten an einem spezifischen Projekt als Standardverfahren entwickelt werden. In diesem Sinne sollen die Interessengruppen zu allen Entwürfen von Marktkodizes und technischen Kodizes angehört werden, die von den Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreibern ausgearbeitet werden, sie werden ferner die Möglichkeit erhalten, zum Jahresarbeitsprogramm der Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber Stellung zu nehmen. Die Agentur wird darüber wachen, dass die Konsultationen ordnungsgemäß durchgeführt werden.

5. Verbesserung des Funktionierens des Marktes

Weitere Ziele des vorliegenden Vorschlags sind die Verbesserung des Rechtsrahmens für die Erleichterung des Zugangs Dritter zu Infrastrukturen von zentraler Bedeutung, die Steigerung von Markttransparenz und Marktintegration sowie die Verbesserung des Zugangs für Endkunden.

5.1. Ausnahmeregelung

Die derzeitigen Rechtsvorschriften sehen die Möglichkeit vor, während eines bestimmten Zeitraums große neue Infrastrukturvorhaben von den Bestimmungen für einen geregelten Netzzugang Dritter auszunehmen. Eine Reihe von Infrastrukturen wurden errichtet oder befinden sich im Bau (darunter Gas- und Elektrizitätsverbindungen sowie LNG-Einrichtungen), bei denen von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wurde. Dadurch konnten Projekte vorangetrieben werden, die für Versorgungssicherheit und Wettbewerb von hohem Nutzen sind. Gleichzeitig legt die bisherige Erfahrung nahe, dass Projektentwickler, Regulierungsbehörden und Kommission von einer Straffung der Verfahren zur Beantragung und Gewährung von Ausnahmen wie auch von einer Präzisierung bestimmter Bedingungen profitieren würden. Die Kommission schlägt daher vor, Leitlinien zur Anwendung der Ausnahmebedingungen für Antragsteller und Regulierungsbehörden zu formulieren. Damit die unter Ausnahmen fallenden Infrastrukturen dennoch vom Markt optimal genutzt werden können, wird vorgeschlagen, die bisher auf Einzelfallbasis angewendeten Mindestanforderungen für Kapazitätszuweisungen und Bestimmungen für das Engpassmanagement bei den neuen Infrastrukturen allgemein anzuwenden.

5.2. Transparenz

Der Elektrizitäts- und Erdgasbinnenmarkt ist durch einen Mangel an Liquidität und Transparenz gekennzeichnet, der eine effiziente Ressourcenzuweisung behindert, die Risikoabsicherung erschwert und neuen Marktteilnehmern den Zugang versperrt. Das Vertrauen in den Markt und seine Liquidität sowie die Zahl der Marktteilnehmer müssen gesteigert werden, indem mehr Informationen für den Markt verfügbar gemacht werden.

Schwerpunkt der derzeitigen Transparenzanforderungen ist die Veröffentlichung der Netzkapazitäten, damit die Markteilnehmer sich ein Bild davon machen können, ob Kapazitäten verfügbar sind und ob sämtliche verfügbaren Kapazitäten auf dem Markt angeboten werden. Die Marktteilnehmer müssen jedoch auch über den gleichen Zugang zu Informationen über Änderungen der Großhandelspreise verfügen.

Derzeit haben etablierte Marktteilnehmer, die für den größten Teil der Gas- und Stromflüsse verantwortlich und Eigentümer des größten Teils der Vermögenswerte am Markt sind, einen breiteren und besseren Zugang zu Informationen als neue Marktteilnehmer. Im Elektrizitätsbereich bestehen Auflagen in Form von Leitlinien im Zusammenhang mit der Verordnung, die Transparenzanforderungen zur Elektrizitätserzeugung enthalten, diese sind jedoch unzureichend - für den Gassektor fehlen derartige Anforderungen noch völlig. Daher wird vorgeschlagen, die Transparenzanforderungen auf Lagerbestände, Prognosen zu Angebot und Nachfrage, Kosten des Netzausgleichs und Handel auszuweiten.

Die korrekte und vollständige Anwendung dieser Anforderungen muss von den nationalen Regulierungsbehörden kontrolliert und überwacht werden. Somit gilt es, deren Befugnisse entsprechend zu stärken.

Zur Transparenzproblematik im Zusammenhang mit Derivaten und Finanzinstrumenten, für die diese Vorschläge keine zusätzlichen Auflagen für die betreffenden Unternehmen vorsehen, wird die Kommission eine detaillierte Prüfung durchführen und bis Mitte 2008 ihre Schlussfolgerungen vorlegen. Die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden und der Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden werden zur Zusammenarbeit aufgefordert, um weitere Untersuchungen durchzuführen und Empfehlungen zu der Frage abzugeben, ob für Transaktionen mit Gas- und Stromversorgungsverträgen und Gas- und Stromderivaten vor- und/oder nachgeschaltete Transparenzanforderungen gelten sollten.

5.3. Zugang zu Speicheranlagen

Laut der bestehenden Richtlinie über den Erdgasbinnenmarkt müssen die Betreiber von Speicheranlagen in Fällen, wo die Speicher eine wesentliche Einrichtung für die Versorgung der Kunden darstellen, Dritten Zugang gewähren. Die Mitgliedstaaten können den Zugang zu diesen Speicheranlagen auf zweierlei Weise gewährleisten: entweder durch von der Regulierungsbehörde festgelegte Bedingungen oder durch Verpflichtung der Speicheranlagenbetreiber, Zugangsbedingungen mit den Kunden auszuhandeln. Die Auflagen der Richtlinie beschränken sich auf Grundsätze und lassen den Mitgliedstaaten viel Freiheit bei der Festlegung ihres Regulierungsrahmens. Diese Grundsätze wurden inzwischen durch das Madrider Forum mit Inhalt gefüllt, wo alle Interessengruppen sich auf freiwillige Leitlinien für Speicheranlagenbetreiber betreffend eine gute Praxis beim Zugang Dritter (GGPSSO) einigten. Die ERGEG kam jedoch zu dem Schluss, dass diese Leitlinien insgesamt nicht sehr erfolgreich angewendet werden.

Um eine effektive Anwendung zu gewährleisten, schlägt die Kommission vier Maßnahmen vor:

Um die Leitlinien rechtsverbindlich zu machen, wird in den Bestimmungen der Verordnung nun festgelegt, auf welche Weise der Netzzugang Dritter ermöglicht werden muss und wie Kapazitätszuweisung und Engpassmanagement erfolgen sollten. Ferner werden die Transparenzanforderungen definiert und Maßnahmen vorgeschlagen, die die Entwicklung eines Sekundärmarkts im Bereich der Speicherkapazitäten ermöglichen sollen. Diese Regeln sollten gewährleisten, dass alle für Dritte zugänglichen Speicherkapazitäten auf dem Markt angeboten werden, und zwar auf nichtdiskriminierende und transparente Weise, und dass einem Horten von Kapazitäten konsequent entgegengewirkt wird. Diese Vorschriften sollen auch die Einheitlichkeit mit den vorgeschlagenen Mindestanforderungen für die Ausnahme von Infrastrukturen gewährleisten.

Durch die Auferlegung einer rechtlichen und funktionalen Entflechtung der Speicheranlagenbetreiber wird der effektive Zugang zu den Speicheranlagen deutlich verbessert. Der Umstand, dass Versorger derzeit ihre Konkurrenten ansprechen müssen, wenn sie Speicherkapazitäten benötigen, stärkt das Vertrauen in den Markt nicht und ist eine hohe Barriere für neue Marktteilnehmer. Die Entflechtung der Speicheranlagenbetreiber wird hier Abhilfe schaffen und es Wettbewerbern und Regulierungsbehörden gleichermaßen ermöglichen, sich davon zu überzeugen, dass alle verfügbaren Speicherkapazitäten auf dem Markt angeboten werden.

Die Kommission schlägt vor, Unklarheiten hinsichtlich des am Markt angebotenen Anteils der Speicherkapazitäten durch die Auflage zu beseitigen, dass alle Mitgliedstaaten Kriterien für den Zugang Dritter zu Speicherkapazitäten festlegen und veröffentlichen müssen. Die Regulierungsbehörden hätten dann darüber zu wachen, dass diese Kriterien korrekt auf alle Speicheranlagen angewandt werden.

5.4. Zugang zu LNG-Terminals

LNG kommt in der Gasversorgung der Europäischen Union eine immer wichtigere Rolle zu, und es sind beträchtliche Investitionen in LNG-Terminals geplant oder bereits erfolgt. Daher bedarf es transparenter Regeln für den Zugang zu LNG-Terminals. Nachdem die Regulierungsbehörden den Bedarf festgestellt hatten, arbeitete die ERGEG Leitlinien aus, um zu einem gemeinsamen Konzept für den Zugang Dritter zu LNG-Anlagen zu gelangen.

Zwar wurde beim Bau vieler LNG-Terminals von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sie vom Zugang Dritter und von regulatorischen Maßnahmen nach Artikel 22 der Richtlinie auszunehmen, aber es gibt auch eine ganze Reihe LNG-Terminals, bei denen die Vorschriften für den Zugang Dritter Anwendung finden. Da die derzeitige Richtlinie nur die allgemeine Auflage enthält, dass der Zugang reguliert sein muss, besteht ein gewisser Spielraum für unterschiedliche Auslegungen in den einzelnen Mitgliedstaaten. Außerdem wird eine Ausnahme gemäß Artikel 22 immer nur vorübergehend gewährt. Sobald der Zeitraum, für den die Ausnahme gilt, verstrichen ist, unterliegen die LNG-Anlagen der Regulierung. Die Kommission schlägt daher vor, die Regeln für den Zugang Dritter zu LNG-Anlagen klarer zu definieren. Um die Leitlinien rechtsverbindlich zu machen, wird in der Verordnung nun auch festgelegt, auf welche Weise die Betreiber von LNG-Kopfstationen den Zugang Dritter ermöglichen, Kapazitätszuweisungen vornehmen und das Engpassmanagement gestalten sollten. Ferner werden die Transparenzanforderungen festgelegt und Maßnahmen vorgeschlagen, die die Entwicklung eines Sekundärmarktes im Bereich der Terminal-Kapazitäten ermöglichen sollen. Diese Vorschriften sollen auch die Einheitlichkeit mit den vorgeschlagenen Mindestanforderungen für die Ausnahme von Infrastrukturen gewährleisten.

5.5. Langfristige Liefervereinbarungen

Nachgelagerte bilaterale Liefervereinbarungen ermöglichen es energieintensiven Industrien, besser vorhersehbare Preise zu erhalten. Derartige Vereinbarungen bergen jedoch das Risiko einer Abschottung der nachgelagerten Märkte, indem die Kunden von einem Wechsel abgehalten werden, was zu einer Einschränkung des Wettbewerbs führt. Um die Marktunsicherheit zu verringern, wird die Kommission in den kommenden Monaten geeignete Leitlinien zur Vereinbarkeit nachgelagerter bilateraler langfristiger Liefervereinbarungen mit dem Wettbewerbsrecht der EG vorlegen.

5.6. Ein Rahmen für die schrittweise Schaffung eines europäischen Endkundenmarktes

Weder beim Elektrizitäts- noch beim Gasmarkt kann bisher von einem europäischen Endkundenmarkt (Privathaushalte und kleine Unternehmen) die Rede sein, da die Kunden selbst im Falle von Wahlmöglichkeiten noch immer verpflichtet sind, einen Versorger aus dem gleichen Land zu wählen. Die Schaffung eines echten europäischen Endkundenmarktes ist das eigentliche Ziel für Elektrizitäts- und Erdgasbinnenmarkt: sie ist unabdingbare Voraussetzung für Wettbewerbsfähigkeit und optimale Effizienz. Die Liberalisierung des Endkundenmarktes ist wichtig, damit der Wettbewerb wirklich allen Bürgern der EU zugute kommt. Fände die Liberalisierung nur bei den Großkunden statt, würden die europäischen Privathaushalte letztendlich die Industrie subventionieren und die Investitionssignale für neue Erzeugungs- und Versorgungskapazitäten würden verfälscht. Zwar sind seit dem 1. Juli 2007 alle Endkundenmärkte in der EU für den Wettbewerb geöffnet, in der Praxis bleiben jedoch viele Kunden noch immer an ihre traditionellen Versorger gebunden, weil der erforderliche Rechtsrahmen noch nicht geschaffen wurde. Ein europäischer Endkundenmarkt kann nur schrittweise aufgebaut werden. Um den Prozess voranzutreiben, erwägt die Kommission die Einrichtung eines Endkundenforums - analog zum Florenzer und zum Madrider Forum und in Anknüpfung an die in diesem Kontext gewonnenen positiven Erfahrungen. Schwerpunkt eines solchen Forums wären spezifische Fragen von Bedeutung für die Endkunden, und das Forum sollte allen Interessengruppen als Plattform dienen, um die Schaffung eines EU-weiten Endkundenmarktes zu unterstützen. Das Forum sollte auch Leitlinien zu dem vorgeschlagenen Auftrag der Mitgliedstaaten und der Regulierungsbehörden bereitstellen, klare Vorschriften für den Wettbewerb im Endkundenmarkt mit Blick auf eine schrittweise Harmonisierung der Marktvorschriften und die Entstehung grenzüberschreitender Endkundenmärkte zu entwickeln.

Gut funktionierende Endkundenmärkte können auch eine sehr wichtige Rolle im Hinblick auf das Ziel spielen, das Bewusstsein der Bürger für ihren privaten Energieverbrauch und die Energiekosten zu steigern, da der Erfolg aller Maßnahmen zur Verringerung der CO₂-Emissionen und zur Verbesserung der Energieeffizienz auch von ihrer Akzeptanz durch den Bürger abhängt. Ein Wettbewerb um die Versorgung der Privathaushalte wird zu einem höheren Energiebewusstsein der Bürger beitragen. Die derzeitige Praxis, nach der die Verbraucher lediglich am Jahresende die Rechnung für ihren Verbrauch erhalten, kann ein solches Bewusstsein nicht schaffen und gibt den Versorgern auch nicht die Möglichkeit, wettbewerbsfähige Dienstleistungen zu entwickeln, die auf die spezifischen Bedürfnisse unterschiedlicher Kunden zugeschnitten sind. Die Versorger müssen daher mehr Informationen bereitstellen, damit die Kunden sich häufiger über ihren Energieverbrauch und seine Kosten unterrichten können.

Es liegt auf der Hand, dass die Wahlfreiheit für die Kunden mit starken Garantien der Verbraucherrechte einhergehen muss. Schutzbedürftige Kunden genießen aufgrund der bestehenden Richtlinie bereits ein hohes Maß an Schutz, um ihren Zugang zu der für eine normale Lebensführung erforderlichen Energie zu gewährleisten. Die entsprechenden Maßnahmen wurden jedoch in einigen Mitgliedstaaten nicht korrekt angewendet, und die Kommission schlägt die Festlegung verbindlicher Leitlinien vor, um klare Verhältnisse zu schaffen. Gleichzeitig tritt die Kommission dafür ein, die Rechte aller Verbraucher zu stärken, unter anderem durch das Recht, jederzeit den Versorger zu wechseln und durch die Verpflichtung der Energieunternehmen, die Rechnungsvorgänge innerhalb eines Monats nach dem Wechsel des Verbrauchers abzuschließen.

Die Kommission gelangte außerdem zu dem Schluss, dass die derzeitigen Rechtsvorschriften und Vorschriften für die funktionale Entflechtung für Verteilernetzbetreiber ausreichend sind. Sie schlägt daher keine Anwendung der in Abschnitt 4 erläuterten Vorschriften für die eigentumsrechtliche Entflechtung auf die Verteilernetzbetreiber vor.

6. Zusammenarbeit für eine bessere Versorgungssicherheit

6.1. Überwachung der Versorgungssicherheit durch die Übertragungs-/Fernleitungsnetzbetreiber

Es muss unbedingt sichergestellt sein, dass Elektrizitäts- und Gasnetze auch im Falle von Spitzenlasten der Nachfrage gewachsen sind. Bei der Elektrizitätsversorgung ist das nur möglich, wenn genügend Erzeugungskapazitäten vorhanden sind (Angemessenheit der Erzeugungskapazitäten) und das Netz in der Lage ist, die Energie vom Erzeuger zum Endverbraucher zu befördern (Angemessenheit der Netzkapazitäten). Bei der Gasversorgung müssen ausreichende Einfuhr- und Speicherkapazitäten gegeben sein.

Aufgrund der Richtlinie 2005/89/EG müssen die nationalen Regulierungsbehörden unter Einbeziehung der Übertragungsnetzbetreiber der Kommission jährlich über die Sicherheit der Elektrizitätsversorgung Bericht erstatten. Aufgrund der Richtlinie 2004/67/EG müssen die Mitgliedstaaten über die Sicherheit der Gasversorgung und den Regulierungsrahmen für den Ausbau von Infrastrukturinvestitionen Bericht erstatten. Die vorgeschlagenen Änderungen zu den Verordnungen (EG) Nr. 1228/2003 und (EG) Nr. 1775/2005 enthalten die Auflage, dem Europäischen Netz der Übertragungsnetzbetreiber bzw. der Fernleitungsnetzbetreiber für jeden Sommer und Winter sowie auf längere Sicht Prognosen zur Angemessenheit der Systemkapazitäten zu übermitteln. Eine europäische Perspektive ist notwendig, damit Möglichkeiten der Aus- und Einfuhr von Elektrizität und Gas im Falle von Spitzenlasten berücksichtigt werden können. Aufgrund der grenzüberschreitenden Strom- und Gasflüsse im Binnenmarkt muss die Untersuchung auf europäischer Ebene durchgeführt werden.

6.2. Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten

Im EU-Recht bestehen zwei Rechtsinstrumente, die die Sicherheit der Gasversorgung betreffen. Durch die Richtlinie 2003/55/EG wurden allgemeine Überwachungsverpflichtungen der Mitgliedstaaten eingeführt. Die Richtlinie 2004/67/EG betrifft spezifische Maßnahmen zur Gewährleistung der Gasversorgungssicherheit. Durch die letztgenannte Richtlinie wurde die Koordinierungsgruppe für Gas eingesetzt und ein "Gemeinschaftsmechanismus" für den Fall einer Versorgungsunterbrechung festgelegt.

In diesen Rechtsinstrumenten ist auch eine Koordinierungsplattform vorgesehen. Es werden weder quantitative Ziele bezüglich der Versorgungssicherheit noch Verpflichtungen bezüglich der Gasvorräte definiert. Die Richtlinien geben auch keinen Rahmen für die regionale Zusammenarbeit bei schweren Versorgungsunterbrechungen vor.

Die Richtlinie 2004/67/EG wurde erst vor kurzem von den Mitgliedstaaten umgesetzt. Gemäß Artikel 10 der Richtlinie hat die Kommission bis zum 19. Mai 2008 über die Umsetzung der Richtlinie, vor allem über die Wirksamkeit der eingeführten Instrumente, Bericht zu erstatten und kann weitere Vorschläge zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit vorlegen. Insbesondere wird in dem Bericht auf Maßnahmen einzugehen sein, die die Versorgungssicherheit in Bezug auf die Gasvorräte betreffen.

Daher ist in den hier vorgelegten Vorschlägen zunächst keine Änderung der Richtlinie 2004/67/EG vorgesehen. Es werden lediglich zwei Aspekte aufgegriffen:

Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2003/54/EG über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (Text mit Bedeutung für den EWR)

Das Europäische Parlament und der Rat der europäischen Union - gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 47 Absatz 2, Artikel 55 und Artikel 95, auf Vorschlag der Kommission8, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses9, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen10, gemäß dem Verfahren des Artikels 251 des Vertrags11, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Richtlinie erlassen:

Artikel 1
Änderung der Richtlinie 2003/54/EG

Die Richtlinie 2003/54/EG wird wie folgt geändert:

Artikel 2
Umsetzung

Artikel 3
Inkrafttreten

Artikel 4

Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.


Geschehen zu Brüssel am [...]
Im Namen des Europäischen Parlaments
Der Präsident
Im Namen des Rates
Der Präsident