Unterrichtung durch die Europäische Kommission
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Integrität und Transparenz des Energiemarkts KOM (2010) 726 endg.

Der Bundesrat wird über die Vorlage gemäß § 2 EUZBLG auch durch die Bundesregierung unterrichtet.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Brüssel, den 8.12.2010 KOM (2010) 726 endgültig 2010/0363 (COD)

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Integrität und Transparenz des Energiemarkts

{SEK(2010) 1510 endgültig}
{SEK(2010) 1511 endgültig}

Begründung

1. Kontext des Vorschlags

Ein positives Ergebnis der seit einem Jahrzehnt bestehenden Strom- und Gasmarktliberalisierung ist das Aufkommen von Strombörsen und standardisierten außerbörslichen Kontrakten (OTC-Kontrakten), die eine Vielzahl von Akteuren anziehen, darunter Erzeugungs- und Versorgungsunternehmen, Energiegroßkunden, reine Händler, Finanzinstitutionen und andere Handelsvermittler.

Wettbewerbsfähige und integrierte europäische Energiemärkte fördern Innovation und Effizienz. Tiefe und liquide Gas- und Stromgroßhandelsmärkte schaffen bei den Unternehmen Vertrauen darin, dass sie flexibel auf veränderte Marktbedingungen reagieren können und fördern so Investitionen in neue Erzeugungskapazitäten und neue Infrastruktur, die als Teil der Umwandlung der Energieversorgung Europas benötigt werden. Die Großhandelsmarktpreise bestimmen auch die Energiekosten der privaten Haushalte und Unternehmen.

Daher müssen Bürger, Unternehmen und Behörden Vertrauen in die Integrität dieser Energiegroßhandelsmärkte haben. Das Potenzial unfairer Handelspraktiken untergräbt das öffentliche Vertrauen, wirkt abschreckend auf Investoren, erhöht die Volatilität der Energiepreise und kann allgemein zu höheren Energiepreisen führen, wenn nicht wirksam dagegen vorgegangen wird.

Im Dezember 2007 konsultierte die Kommission den Ausschuss der Europäischen Wertpapierregulierungsbehörden (AEWBR) und die Gruppe der europäischen Regulierungsbehörden für Elektrizität und Erdgas (ERGEG) zu Fragen, die die Transparenz und den Marktmissbrauch am Großhandelsmarkt betrafen. In ihrer Antwort teilten sie der Kommission mit, sie solle die Ausarbeitung und Bewertung von Vorschlägen für einen grundlegenden, maßgeschneiderten Marktmissbrauchs-Rahmen in den Rechtsvorschriften für den Energiesektor für alle Strom- und Gasprodukte, die nicht unter die Marktmissbrauchsrichtlinie fallen, in Erwägung ziehen1. Diese Empfehlungen waren das Ergebnis ihrer Feststellung, dass das vorhandene Regime zu Lücken bei den anzuwendenden Rechtsvorschriften und dem Transparenzniveau geführt hat.

2. Anhörung interessierter Kreise

Im Mai 2009 hat der Generaldirektor der Generaldirektion Energie (der damaligen GD TREN) einen Workshop veranstaltet, um die Ansichten der Beteiligten einzuholen und zu erörtern, wie ein Aufsichtssystem am besten entwickelt werden kann, um die Marktintegrität und die Transparenz in den Energiemärkten zu gewährleisten. Ein zweiter Workshop fand im Oktober 2009 mit umfassender Industriebeteiligung statt, auf dem die Eckpunkte eines sektorspezifischen Systems für die Marktintegrität vorgestellt wurden.

Die Generaldirektion Energie legte im Dezember 2009 auf dem Europäischen Stromregulierungsform (Florenzer Forum) und im Januar 2010 auf dem Europäischen Gasregulierungsforum (Madrider Forum) einen Entwurf eines Diskussionspapiers2 vor. Die betroffenen Akteure wurden gebeten, ihre Vorschläge und Ansichten zu den vorgestellten Politikoptionen bis Februar 2010 zu übermitteln. Vom 31. Mai 2010 bis zum 23. Juli 2010 fand eine umfassende öffentliche Konsultation statt.

Alle Informationen zu dem Konsultationsverfahren sowie die Unterlagen und Präsentationen aus den Sitzungen der beteiligten Akteure können auf der Website der Generaldirektion Energie abgerufen werden3.

3. Folgenabschätzung

Diesem Vorschlag ist eine Folgenabschätzung beigefügt, in der Optionen zur Sicherstellung der Integrität und Transparenz des Energiemarkts ausführlich untersucht werden. Die Folgenabschätzung kann auf der Website der Kommission eingesehen werden4.

4. Rechtliche Aspekte

4.1. Rechtsgrundlage

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 194 Absatz 2 AEUV. In diesem Artikel heißt es, dass die Energiepolitik der Union im Rahmen der Verwirklichung oder des Funktionierens des Binnenmarkts u.a. das Ziel der Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts verfolgt, weshalb er die am meisten geeignete Rechtsgrundlage für eine Verordnung in diesem Bereich ist.

Eine Verordnung ist das Rechtsinstrument, das am besten dafür geeignet ist, kohärente Regeln für grenzüberschreitende Energiemärkte mit einer Überwachung auf europäischer Ebene und einer koordinierten Durchsetzung in allen Mitgliedstaaten festzulegen.

4.2. Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

4.2.1. Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip gemäß Artikel 3 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union gelangt zur Anwendung, da der Vorschlag nicht unter die ausschließliche Zuständigkeit der Union fällt.

Energiegroßhandelsmärkte sind für das Wohlergehen der Bürger Europas und für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen sowie für den Erfolg der EU-Energiepolitik von entscheidender Bedeutung. Wie aus ihren Empfehlungen an die Kommission deutlich wurde, können die Regulierungsbehörden im Finanz- und im Energiebereich die Problematik des Marktmissbrauchs nicht angehen, weil eine Kombination aus Informationsdefiziten und unvollständigen Rechtsvorschriften gegeben ist.

Die Energiemärkte in der EU haben hinsichtlich der Energiehandelsplätze sowie der Erzeugungs- und Verbrauchsstätten einen immer stärker grenzübergreifenden Charakter. Als Folge davon beruhen die Preise auf Angebot und Nachfrage in mehreren Ländern5. Die Marktkopplung zwischen Strombörsen in der gesamten EU6, die bis 2015 realisiert werden soll, wird diese Entwicklung verstärken ebenso wie die Entwicklung hin zum hubbasierten Gashandel und auf Ein- und Ausspeisung basierende Gasfernleitungsentgelte.

Außerdem umfassen die Energiegroßhandelsmärkte organisierte Börsen sowie über Broker getätigte außerbörsliche Transaktionen. Insbesondere außerbörsliche Transaktionen werden häufig außerhalb des Landes geschlossen, auf die sich das Handelsgeschäft bezieht. Solche Transaktionen beeinflussen auch den Handel an Strombörsen. Es ist offenkundig, dass Fälle von Marktmissbrauch, die auf einem bestimmten Markt auftreten, nicht auf einen einzigen Mitgliedstaat beschränkt sind, sondern sich unweigerlich in der gesamten Europäischen Union auswirken, genauso wie wettbewerbswidriges Verhalten an Energiemärkten Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben könnte und Kunden im gesamten Binnenmarkt betreffen kann7.

Daher sind kohärente Regeln für den gesamten Binnenmarkt erforderlich ebenso wie ein Mechanismus, der es Behörden ermöglicht, Zugang zu Informationen aus der gesamten Union zu erhalten, um die Marktentwicklungen in vollem Umfang zu verstehen.

Auf nationaler Ebene gibt es Versuche, eine kontinuierliche Überwachung der Energiemärkte zu verwirklichen8. Wegen der Organisation der Energiemärkte wird es für einzelne Mitgliedstaaten schwierig sein, Zugang zum erforderlichen Spektrum an Daten zu erhalten, um Marktmissbrauch wirksam aufzudecken und davor abzuschrecken. Ohne Maßnahmen auf EU-Ebene könnten diese Initiativen sprunghaft zunehmen und die Marktteilnehmer widersprüchlichen und unkoordinierten Regelungen aussetzen.

Wegen des grenzübergreifenden Charakters des Problems ist klar, dass EU-Maßnahmen eine zentrale Rolle bei der Gewährleistung der Integrität der europäischen Energiemärkte spielen. Eine EU-weite Koordinierung kann sicherstellen, dass die Vorteile des Energiebinnenmarkts nicht durch ein Marktverhalten, das das Vertrauen der Bürger und Unternehmen in die Preisbildung unterminiert, zunichte gemacht werden, wenn das Verhalten in einem anderen Mitgliedstaat auftritt als in dem, in dem sich seine Folgen bemerkbar machen.

Mit der Verordnung soll ein Rahmen geschaffen werden, der Regeln festlegt, die kohärent, an die besonderen Merkmale der Energiemärkte angepasst und so konzipiert sind, dass sie Marktmissbrauch wirksam aufdecken und davor abschrecken. In der Verordnung ist vorgesehen, dass die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (die Agentur)9 eng mit den gemäß der Richtlinie 2009/72/EG und der Richtlinie 2009/73/EG geschaffenen nationalen Regulierungsbehörden sowie mit anderen zuständigen Behörden zusammenarbeitet, um die Strom- und Gasmärkte zu überwachen und sicherzustellen, dass wirksame und koordinierte Durchsetzungsmaßnahmen getroffen werden.

Die Behörden der Mitgliedstaaten haben nicht nur ein direktes Interesse an den Folgen für ihre Märkte, sondern bringen auch ein wichtiges Verständnis der Entwicklung der Marktergebnisse in ihrem Zuständigkeitsbereich mit. Daher wird die Wahrung des Subsidaritätsprinzips für die Wirksamkeit der EU-Maßnahmen entscheidend sein. Die Verordnung soll eine effizientere Aufsicht auf nationaler Ebene dadurch erleichtern, dass die nationalen Behörden Zugang zu umfassenden Daten erhalten, und auch gewährleisten, dass die Agentur einen europaweiten Überblick über die Strom- und Gasmärkte hat sowie über die notwendige Sachkompetenz in Bezug auf den Betrieb der europäischen Strom- und Gasmärkte und -systeme verfügt.

4.2.2. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Im Einklang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemäß Artikel 3 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union geht dieser Vorschlag nicht über das zur Erreichung des angestrebten Ziels - Gewährleistung des Funktionierens des Energiebinnenmarkts durch die Sicherstellung der Integrität und der Transparenz der Energiegroßhandelsmärkte - erforderliche Maß hinaus, insbesondere hinsichtlich seiner Auswirkungen auf die Akteure, die mit Energiegroßhandelsprodukten handeln.

4.3. Einzelerläuterung

4.3.1. Eindeutige und kohärente Regeln

In der Verordnung werden Regeln festgesetzt, die Marktmissbrauch auf Großhandelsmärkten für Strom und damit zusammenhängende Produkte und auf Großhandelsmärkten für Erdgas und damit zusammenhängende Produkte eindeutig verbieten.

Zu diesen Regeln gehört das klare Verbot des Insider-Handels und der Marktmanipulation. Die Regeln sind so formuliert, dass sie mit der Marktmissbrauchsrichtlinie in Einklang stehen, und gelten nicht für Finanzinstrumente, die bereits unter diese Richtlinie fallen.

Dadurch werden die von AEWBR und ERGEG ermittelten Lücken geschlossen und wird Marktmissbrauch auf den Energiegroßhandelsmärkten explizit verboten.

4.3.2. Flexible und kompatibel Regeln

Die Verordnung lässt eine Präzisierung dieser Regeln durch delegierte Rechtsakte der Kommission zu. In den Antworten der Industrie zur öffentlichen Konsultation wurde dieser Ansatz favorisiert, der eine Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten von Energiemärkten, die Änderungen unterliegen, ermöglicht. Hier ist relevant, dass die 9 Die Agentur wurde gemäß der Verordnung (EG) Nr. 713/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden gegründet, deren Rechtsgrundlage damals Artikel 95 des Vertrags war. Die Agentur fördert die Ziele von Artikel 194 des Vertrags. Wäre dieser Artikel zum Zeitpunkt der Annahme der Verordnung (EG) Nr. 713 in Kraft gewesen, wäre er die Rechtsgrundlage für die Gründung der Agentur gewesen.

Verabschiedung von Netzkodizes im Rahmen der Rechtsvorschriften des dritten Legislativpakets für den Energiebinnenmarkt den Betrieb grenzüberschreitender Märkte in vielerlei Hinsicht ändern wird. Mit diesem Ansatz können die Finanzregulierungsbehörden solche detaillierten Regelungen bei der Anwendung der Marktmissbrauchsrichtlinie (MAD) auf energiebezogene Finanzinstrumente berücksichtigen.

4.3.3. Maßnahmen, um Marktmissbrauch wirksam aufzudecken und davor abzuschrecken Marktüberwachung

Um Marktmissbrauch aufdecken zu können, ist eine wirksam funktionierende Marktüberwachung mit zeitnahem Zugang zu vollständigen Transaktionsdaten erforderlich. Die Marktüberwachung auf EU-Ebene kann den Blick für das Gesamtgeschehen haben, der für die Überwachung der Energiemärkte notwendig ist. Für diese Aufgabe verfügt die Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (die Agentur) über die notwendige Sachkompetenz in Bezug auf Energiemärkte und über institutionelle Verbindungen zu den nationalen Energieregulierungsbehörden.

In der Verordnung sind die Erhebung, die Überprüfung und der Austausch von Daten von den Energiegroßhandelsmärkten durch die Agentur vorgesehen. Die Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich der nationalen Regulierungsbehörden, der Finanzregulierungsbehörden und der Wettbewerbsbehörden, haben ein unmittelbares Interesse an den Marktergebnissen und bringen ein unerlässliches Verständnis der Märkte in ihrem Zuständigkeitsbereich mit. Die Zusammenarbeit zwischen der Agentur und den nationalen Regulierungsbehörden spielt daher bei der geplanten Überwachung eine zentrale Rolle.

Meldung von Daten

Gemäß der Verordnung müssen die Marktteilnehmer der Agentur Aufzeichnungen ihrer Transaktionen mit Energiegroßhandelsprodukten übermitteln. Form, Inhalt und Zeitpunkt der zu übermittelnden Daten sollen in delegierten Rechtsakten der Kommission festgelegt werden. Grundlage hierfür sollen von der Agentur erarbeitete Leitlinien (in Entwurfsform) sein. Diese Leitlinien sollen mehrere Kanäle für die Datenmeldung vorsehen. Dadurch sollen die Belastung der Marktteilnehmer verringert und eine Duplizierung der Meldepflichten von Einrichtungen, die unter die Marktmissbrauchsrichtlinie fallen, vermieden werden.

Untersuchung und Durchsetzung

Die Marktüberwachung wird, wenn Verdacht auf Marktmissbrauch besteht, von wirksamen Untersuchungen begleitet, die ggf. zu geeigneten Sanktionen führen. Die Verordnung sieht hierfür eine führende Rolle der nationalen Regulierungsbehörden vor, was voraussetzt, dass die Mitgliedstaaten diesen die notwendigen Befugnisse für Untersuchungen von Marktmissbrauch-Verdachtsfällen gewähren und geeignete Regeln für Sanktionen bei Verstößen gegen die Verordnung festlegen.

In der Verordnung wird auch anerkannt, dass wegen des grenzübergreifenden Charakters der Energiemärkte die Zusammenarbeit eine entscheidende Rolle spielt. Diesbezüglich kommt der Agentur ACER eine wichtige Funktion zu. Sie soll in engem Kontakt mit den Energieregulierungs- und den Finanzaufsichtsbehörden dafür sorgen, dass eine kohärente Vorgehensweise bei Fällen von mutmaßlichem Marktmissbrauch verfolgt wird, wobei die nationalen Regulierungsbehörden auf potenziellen Marktmissbrauch aufmerksam gemacht und der Informationsaustausch erleichtert wird.

Dieser Koordinierungsfunktion kommt eine besondere Bedeutung zu, wenn eine Untersuchung mehrere Mitgliedstaaten betrifft oder unklar ist, wo der mutmaßliche Marktmissbrauch tatsächlich erfolgt ist. In der Verordnung ist vorgesehen, dass eine von der Agentur koordinierte Untersuchungsgruppe eingesetzt werden kann, die sich jedoch aus Vertretern der betroffenen nationalen Regulierungsbehörden zusammensetzt.

5. Auswirkungen auf den Haushalt

Der beigefügte Finanzbogen enthält einen Überblick über die Auswirkungen dieses Vorschlags.

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments des Rates über die Integrität und Transparenz des Energiemarkts (Text von Bedeutung für den EWR)

DAS Europäische Parlament der Rat der Europäischen Union - gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 194 Absatz 2, auf Vorschlag der Kommission10, nach Übermittlung des Vorschlagsentwurfs an die nationalen Parlamente, nach Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses11, nach Stellungnahme des Ausschusses der Regionen12, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, in Erwägung nachstehender Gründe:

Haben folgende Verordnung Erlassen:

Artikel 1
Gegenstand, Geltungsbereich und Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften der Union

In dieser Verordnung werden Regeln für das Verbot missbräuchlicher Praktiken auf Energiegroßhandelsmärkten festgelegt, die mit den für Finanzmärkte geltenden Regeln übereinstimmen. Sie sieht die Überwachung der Energiegroßhandelsmärkte durch die Agentur vor.

Die Verordnung gilt für den Handel mit Energiegroßhandelsprodukten. Die Bestimmungen von Artikel 3 und Artikel 4 gelten nicht für Energiegroßhandelsprodukte, die Finanzinstrumente sind und für die die Bestimmungen von Artikel 9 der Richtlinie 2003/6/EG gelten. Die Richtlinien 2003/6/EG und 2004/39/EG sowie die Anwendung der Bestimmungen des europäischen Wettbewerbsrechts auf die von dieser Verordnung erfassten Praktiken werden durch diese Verordnung nicht berührt.

Die Agentur, die nationalen Regulierungsbehörden und die zuständigen Finanzbehörden arbeiten zusammen, um sicherzustellen, dass eine koordinierte Vorgehensweise bei der Durchsetzung der relevanten Rechtsvorschriften verfolgt wird, wenn Maßnahmen ein oder mehrere Finanzinstrumente, für die die Bestimmungen von Artikel 9 der Richtlinie 2003/6/EG gelten, und auch ein oder mehrere Energiegroßhandelsprodukte, für die die Bestimmungen von Artikel 3 und Artikel 4 gelten, betreffen.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Verordnung gelten die folgenden Definitionen:

Artikel 3
Verbot von Insider-Handel und Verpflichtung zur Veröffentlichung von Insider- Informationen

Absatz 1 Buchstaben a und c finden keine Anwendung, wenn Übertragungs/Fernleitungsnetzbetreiber Gas oder Strom kaufen, um den sicheren Netzbetrieb gemäß ihrer Verpflichtung nach Artikel 12 Buchstaben d und e der Richtlinie 2009/72/EG oder Artikel 13 Absatz 1 Buchstaben a und c der Richtlinie 2009/73/EG zu gewährleisten.

Artikel 4
Verbot der Marktmanipulation

Es ist untersagt, Marktmanipulation auf den Energiegroßhandelsmärkten zu betreiben oder den entsprechenden Versuch zu unternehmen.

Artikel 5
Spezifizierung der Begriffsbestimmungen von Insider-Informationen und Marktmanipulation

Artikel 6
Marktüberwachung

Artikel 7
Datenerhebung

Artikel 8
Informationsaustausch zwischen der Agentur und anderen Einrichtungen

Artikel 9
Datenschutz und Betriebszuverlässigkeit

Artikel 10
Umsetzung der Verbote von Marktmissbrauch

Artikel 11
Zusammenarbeit auf Unionsebene

Artikel 12
Berufsgeheimnis

Artikel 13
Sanktionen

Die Mitgliedstaaten legen die Sanktionsregeln für Verstöße gegen die Bestimmungen dieser Verordnung fest und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass diese Bestimmungen umgesetzt werden. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Vorschriften bis spätestens22 ... mit und melden ihr spätere Änderungen unverzüglich.

Artikel 14
Beziehungen zu Drittländern

Unbeschadet der Zuständigkeiten der Unionsorgane einschließlich des Europäischen Auswärtigen Dienstes kann die Agentur Kontakt mit den Aufsichtsbehörden von Drittländern aufnehmen. Sie kann mit internationalen Organisationen und Behörden aus Drittländern Verwaltungsvereinbarungen schließen.

Artikel 15
Ausübung der Befugnisübertragung

Artikel 16
Widerruf der Befugnisübertragung

Artikel 17
Einwände gegen delegierte Rechtsakte

Artikel 18
Inkrafttreten

Diese Verordnung tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.

Diese Verordnung ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat.

Brüssel, den [...]

Im Namen des Europäischen Parlaments Im Namen des Rates
Der Präsident Der Präsident
[...] [...]