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Zur aktuellen Fassung

Vorbemerkung

Die immer wiederkehrenden Hochwasserereignisse haben vielfältige Reaktionen zum Schutz vor Hochwassergefahren hervorgerufen. Mit verschiedensten Entschließungen und anderen Verlautbarungen haben politische und fachliche Gremien in der Vergangenheit und auch jüngst auf die Lehren, die aus den Hochwasserereignissen zu ziehen sind, hingewiesen und zu entsprechendem Handeln aufgefordert (Anlage). Vieles wurde getan. Doch die jüngsten Hochwasser haben verdeutlicht, dass die bisherigen Maßnahmen nicht ausreichen.

Es bedarf weiterer Anstrengungen - auch im Hinblick auf erwartete Klimaveränderungen. Es gilt sowohl Konsequenzen aus fehlerhaften Entwicklungen der Vergangenheit zu ziehen als auch noch bestehende Mängel zu beheben und weitere vorbeugende Maßnahmen zu ergreifen. Sicher leisten dabei der weitere Ausbau von Deichen, die Erhaltung und Ausweitung von Retentionsflächen und die Sicherung von Talsperren sowie Rückstaubecken einen wichtigen Beitrag. Soweit Gebiete von Hochwasser überschwemmt werden, gilt es diese zu ermitteln und förmlich als Überschwemmungsgebiete festzusetzen. Bestehende Bauten und Anlagen wie Öltanks in Überschwemmungsgebieten sind zu überprüfen, inwieweit sie rückgebaut oder möglichst hochwassersicher nachgerüstet werden können. Ebenso sind ggf. bestehende Bauleitpläne, die für hochwassergefährdete Gebiete bzw. (potentielle) Überflutungsbereiche eine bauliche Nutzung vorsehen, auf die Möglichkeit ihrer Aufhebung oder Änderung zu überprüfen. Es gilt Voraussetzungen zu schaffen für die Rückgewinnung von Überflutungsräumen, die Gewässerrenaturierung sowie für die Sicherung des Hochwasserabflusses. Zur Vermeidung von Hochwasserschäden gehört auch - und das nicht nur in den von Hochwasser gefährdeten Gebieten - ganz allgemein die Versiegelung weiterer Flächen auf das notwendige Maß zu begrenzen und überflüssige Versiegelungen weitgehend zu reduzieren. Neben weiterer Ertüchtigung der Kanalisation kommt es auf deren Entlastung durch verstärkte Nutzung der Versickerung von Regenwasser an.

Diese, nur beispielhaft aufgeführten Aufgaben zum vorbeugenden Hochwasserschutz verdeutlichen, alleine mit den Mitteln und Möglichkeiten einer Behörde oder Institution lässt sich ein nachhaltiger Hochwasserschutz kaum bewerkstelligen. Es sind komplexe Maßnahmen nötig, die eine Vernetzung aller betroffenen Handlungsfelder erforderlich machen. So können z.B. nur die Wasserbehörden den jeweiligen Planungsbehörden die Informationen zur Verfügung stellen, die sie in die Lage versetzen, die für den Abfluss von Niederschlägen und notfalls für die Ausdehnung von Hochwasser erforderlichen Flächen planerisch freizuhalten. Diese Flächen können gemeindeübergreifend durch die Raumordnung als raumordnerisches Ziel gesichert und ggf. durch die für Wasserwirtschaft zuständigen Behörden als Überschwemmungsgebiet festgesetzt werden. Die Gemeinden können wiederum mit den planungsrechtlichen Instrumentarien des Städtebaus in ihren jeweiligen Gemeindegebieten Einfluss auf eine dem Hochwasserschutz Rechnung tragende städtebauliche Entwicklung nehmen. Die Genehmigungsbehörden können entsprechende technische Nebenbestimmungen in ihre Genehmigung aufnehmen und die Bauherren beraten. Hochwasserschutz ist daher eine Aufgabe, die nur von den betroffenen Planungsträgern, Behörden und Institutionen gemeinsam geleistet werden kann.

Rechtliche Instrumente und technische Möglichkeiten, Hochwasserschäden zu minimieren oder gar weitgehend zu verhindern, sind vorhanden. Hochwasser selbst ist jedoch ein natürliches Ereignis, auf das sich der Mensch noch besser als bisher einstellen muss und das niemals zu verhindern sein wird. Doch es ist in seinem Ausmaß und vor allem in seinen Wirkungen beeinflussbar.

Das Wasser-, das Raumordnungs- und das Baurecht halten wichtige Instrumente bereit, sowohl auf Planungsebene als auch bei der Vorhabengenehmigung zu verhindern, dass Menschen und ihr Vermögen, aber auch die natürlichen Lebensgrundlagen durch voraussehbare Hochwasserereignisse gefährdet werden. Dies setzt neben dem Willen zum Einsatz der zur Verfügung stehenden Instrumentarien auch die Kenntnis seiner Möglichkeiten und

Grenzen voraus. Die vorliegende gemeinsame Handlungsanleitung der Arbeitsgemeinschaft der für Städtebau, Bau- und Wohnungswesen zuständigen Minister und Senatoren (ARGEBAU), der Ländergemeinschaft Wasser (LAWA) sowie der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) soll den betroffenen Fachbereichen dafür Hilfe und Unterstützung geben.

1. Instrumente der Raumordnung

1.1 Raumordnerische Aufgaben und Instrumente zum vorbeugenden Hochwasserschutz

Nach § 1 ROG besteht die Aufgabe der Raumordnung darin, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern. Dabei sind unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen, und es ist Vorsorge für einzelne Raumfunktionen und Raumnutzungen zu treffen.

Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist eine 'nachhaltige Raumentwicklung', welche die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt.

Im Rahmen dieser komplexen Aufgabe und Leitvorstellung ist der vorbeugende Hochwasserschutz als ein Grundsatz der Raumordnung umzusetzen. Gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG ist "für den vorbeugenden Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland zu sorgen, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und überschwemmungsgefährdeten Bereichen."

Dieser bundesweite Grundsatz der Raumordnung ist in den Raumordnungsplänen der Länder zu konkretisieren. Dabei müssen die hieraus resultierenden konkreten Festlegungen räumlicher Nutzungen und Funktionen mit entsprechenden, aus anderen Grundsätzen resultierenden Belangen abgewogen und abgestimmt werden.

Mit den Entschließungen vom 08.03.1995, vom 29.03.1996 und 4.6.1998 hat die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) eine Überprüfung der bisherigen Hochwasserschutzstrategien und einen wirksamen Beitrag der Raumordnung und Landesplanung zum vorbeugenden Hochwasserschutz gefordert. In den Handlungsempfehlungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz vom 14.06.2000 (GMBl. 2000 S. 514 ff.) wurden die Entschließungen bekräftigt und konkretisiert. Inzwischen wurde in vielen Ländern entsprechend der jeweiligen Notwendigkeit und der raumordnungsrechtlichen Grundlagen in Ergänzung zu den Instrumenten der Wasserwirtschaft sowie auf der Basis wasserwirtschaftlicher Erkenntnisse mit der Umsetzung begonnen.

Nach den Handlungsempfehlungen der MKRO vom 14.06.2000 umfasst das raumordnerische Flächenmanagement zum vorbeugenden Hochwasserschutz:

1. die Sicherung und Rückgewinnung von natürlichen Überschwemmungsflächen ("Raum für den Fluss"),
2. die Risikovorsorge in potentiell überflutungsgefährdeten Bereichen (hinter Deichen) und
3. den Rückhalt des Wassers in der Fläche des gesamten Einzugsgebietes.

Hierzu werden in Landesentwicklungsprogrammen bzw. Landesentwicklungsplänen (Raumordnungspläne für das Landesgebiet gemäß § 8 ROG) sowie in raumordnerischen Plänen für Teilräume der Länder (Regionalpläne gemäß § 9 ROG) entsprechende Ziele und Grundsätze festgelegt und im jeweiligen Planungsmaßstab können entsprechende Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete ausgewiesen werden. Diese raumordnerischen Instrumente sind wie folgt definiert:

Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Ziele der Raumordnung sind gemäß § 4 ROG zu beachten. Sie können in Bauleitplänen und sektoralen Fachplanungen nicht erneut abgewogen werden, sondern nur noch dem größeren Planungsmaßstab entsprechend konkretisiert werden.

Grundsätze der Raumordnung sind allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Grundsätze sind gemäß § 4 ROG zu berücksichtigen, d.h. ihre inhaltliche Ausrichtung ist bei weiteren, auf der Ebene der Raumordnung noch nicht abschließend vollzogenen Abwägungen mit andern örtlichen oder sektoralen Belangen zu berücksichtigen.

Für räumliche Festsetzungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz ermöglicht § 7 Abs. 4 ROG die Festlegung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten in Raumordnungsplänen:

Vorranggebiete geben bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen Priorität und schließen andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet aus, soweit letztere mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind.

Vorbehaltsgebiete messen in den jeweiligen Gebieten bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen für nachfolgende Abwägungen mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht bei - schließen aber die Zulassung entgegenstehender Nutzungen nicht vollständig aus.

Der Einsatz der o.a. raumordnerischen Instrumente zum vorbeugenden Hochwasserschutz ist Aufgabe der Länder; entsprechende textliche Ziele und Grundsätze sowie räumliche (zeichnerische) Gebietsfestlegungen müssen in den Landes- und Regionalplänen der Länder im jeweiligen Planungsmaßstab ausgestaltet werden. Auf der Ebene der Landesplanung (Landesentwicklungsprogramme und -pläne) werden Grundsätze und Ziele als Vorgabe für eine weitere Konkretisierung auf regionalplanerischer Ebene verankert. Dabei können bereits mit Zielen der Landesebene nachfolgend zu sichernde Flächen eindeutig definiert werden (z.B. "Flächen, die bei einem 100-jährlichen Hochwasserereignis überschwemmt werden") und es können Abwägungsregeln für nachgeordnete Entscheidungen festgelegt werden (z.B. "In den Überschwemmungsbereichen sind die verschiedenen Raumfunktionen - Landwirtschaft/Naturschutz/Erholung - unter Beachtung der vorrangigen Belange des Hochwasserschutzes aufeinander abzustimmen".)

Vorrang- bzw. Vorbehaltsgebiete, die für alle Planungsbeteiligten die räumliche Anordnung der jeweiligen Raumfunktionen und Raumnutzungen eindeutig festlegen, sind besonders effektiv. Wegen der Größe und Ausformung der hochwassergefährdeten Bereiche (langgestreckte schmale Bereiche entlang der Flüsse) sind solche Festlegungen für den vorbeugenden Hochwasserschutz i. d. R. nur auf regionalplanerischer Ebene möglich; sie sollten hier - soweit der Planungsmaßstab es zulässt - angewandt werden. Außerdem sollte in den Regionalplänen festgelegt werden, dass die Ziele auf kleinere Fließgewässer entsprechend anzuwenden sind, um auch kleinere, im regionalen Planungsmaßstab nicht darstellbare Überschwemmungsbereiche zu sichern.

Die Handlungsempfehlungen der MKRO umfassen differenzierte Angaben zur Verwendung der raumordnerischen Instrumente für bestimmte Belange des vorbeugenden Hochwasserschutzes. Im Folgenden soll auf die für die Bauleitplanung bedeutsamen Aspekte dieser raumordnerischen Vorgaben zum vorbeugenden Hochwasserschutz eingegangen werden:

1.2 Raumordnerische Sicherung (vorhandener) Überschwemmungsflächen

Die natürlichen Überschwemmungsflächen der Fließgewässer sind durch Eindeichungen, Gewässerausbau und Aufhöhung gewässernaher (Bau-)Grundstücke stark verkleinert worden. Die heute noch nicht bebauten Überschwemmungsflächen sollen deshalb möglichst vollständig für den Abfluss und die Retention von Hochwasser erhalten werden. Eine weitere Inanspruchnahme für Baugebiete soll ausgeschlossen werden, um Retentionsraum zu erhalten und keine zusätzlichen Schadenspotentiale aufzubauen.

Die vorhandenen Überschwemmungsflächen sollen deshalb durch entsprechende Ziele in Landes- und Regionalplänen gesichert werden. Bei der Bemessung soll bundeseinheitlich mindestens ein 100-jährliches Hochwasserereignis zu Grunde gelegt werden. Sofern es die (von der Wasserwirtschaft bereitzustellenden) Planungsgrundlagen und der Maßstab der Raumordnungspläne zulassen, soll eine zeichnerische Darstellung/räumliche Abgrenzung als Vorranggebiet erfolgen. (Wenn konkrete Vorschläge bzw. hinreichende Planungsgrundlagen nicht vorliegen oder eine raumordnerische Endabwägung nicht möglich ist, kommt auch eine Ausweisung als Vorbehaltsgebiet in Betracht.)

Dabei ist die raumordnerische Darstellung entsprechender 'Überschwemmungsbereiche' (im Gegensatz zur wasserrechtlichen Festsetzung von 'Überschwemmungsgebieten') nicht parzellenscharf. Diese Darstellungsunschärfe erleichtert es, neben wasserrechtlich festgesetzten Überschwemmungsgebieten auch noch nicht festgesetzte faktische Überschwemmungsgebiete gemäß § 32 WHG in die raumordnerische Ausweisung von Überschwemmungsbereichen einzubeziehen. Letztere können dann im Nachgang zur raumordnerischen Sicherung sukzessive wasserrechtlich festgesetzt werden.

Innerhalb der durch raumordnerische Ziele gesicherten Überschwemmungsbereiche ist die bauleitplanerische Ausweisung neuer Baugebiete grundsätzlich unzulässig (vgl. hierzu unten 3.1.1.1).

Da in der Vergangenheit der Erhaltung von Überschwemmungsflächen zu wenig Beachtung geschenkt wurde, sollte die raumordnerische Sicherung von Überschwemmungsbereichen mit dem Ziel verbunden werden, dass innerhalb dieser Überschwemmungsbereiche in Flächennutzungsplänen ausgewiesene Siedlungsflächen zurückzunehmen sind - soweit sie noch nicht realisiert oder in verbindlichen Bauleitplänen als Baugebiete festgesetzt sind. Weitergehende Forderungen nach Rücknahme vorhandener oder rechtsverbindlich festgesetzter Siedlungsflächen können Ersatzleistungs- bzw. Entschädigungsansprüche der Gemeinden auslösen.

Vorhandene überschwemmungsgefährdete Bebauung soll in die raumordnerische Darstellung von Überschwemmungsbereichen einbezogen werden. In zugeordneten raumordnerischen Zielen/Erläuterungen soll klargestellt werden, dass damit diese vorhandene Bebauung nicht in Frage gestellt wird; vielmehr soll das Risiko deutlich werden und zu entsprechenden Maßnahmen anregen.

1.3 Raumordnerische Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen

In die raumordnerische Sicherung von Überschwemmungsbereichen sollen auch solche Flächen einbezogen werden, die im Zuge von Deichrückverlegungen, Gewässerrenaturierungen und Verbreiterung von Abflussquerschnitten als Retentionsraum zurückgewonnen werden sollen (in der Regel ehemalige Überschwemmungsgebiete). Die Raumordnung sichert damit Optionen für entsprechende wasserwirtschaftliche Maßnahmen zur Vergrößerung von Überschwemmungsgebieten und greift räumlich über die nach Wasserrecht mögliche Festsetzung von Überschwemmungsgebieten hinaus.

Neben textlichen Zielaussagen zur Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen ist auch hierzu eine räumliche/zeichnerische Darstellung in Raumordnungsplänen anzustreben. Die Darstellung von Vorranggebieten mit dem Ziel der Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen bzw. die Einbeziehung in entsprechende Überschwemmungsbereiche erfordert konkrete Forderungen der Wasserwirtschaft, die bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen mit anderen Ansprüchen an den Raum abschließend abgewogen werden können.

Wenn solche konkreten Vorschläge zur Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen noch nicht vorliegen, können ggf. erkennbare Rückgewinnungsmöglichkeiten als Vorbehaltsgebiete dargestellt werden. Bei solchen Vorbehalten ist dann eine abschließende Abwägung mit anderen Ansprüchen an den Raum in der Bauleitplanung oder in wasserrechtlichen Verfahren möglich.

Vorranggebiete, die zur Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen festgelegt werden, sind in nachgeordneten Planverfahren genauso zu beachten wie Vorranggebiete, die zur Erhaltung vorhandener Überschwemmungsflächen ausgewiesen wurden; in beiden Fällen entfalten die Vorranggebiete die gleichen Wirkungen bezüglich der bauleitplanerischen Anpassung/Ausweisung von Bauflächen.

Um bisherige (landwirtschaftliche) Nutzungen weiterhin zu gewährleisten und die Akzeptanz anderer Planungsbeteiligter zu gewinnen, sollte nicht jede Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen mit der Forderung nach Naturentwicklung verbunden werden. Selten überschwemmte Flächen können weiterhin landwirtschaftlich bzw. ackerbaulich genutzt werden. Naturentwicklung ist nur für solche Auen anzustreben, die im Abstand von weniger als fünf Jahren überschwemmt werden (< HQ5).

Nach Möglichkeit sollten zusätzliche Rückhalteräume so gestaltet werden, dass sie nur bei großen Hochwasserereignissen - also etwa alle 50 Jahre einmal - eingestaut werden. Dies ist auch im Sinne der Brechung der Hochwasserspitze besonders effektiv.

1.4 Raumordnerische Risikovorsorge in potentiellen Überflutungsbereichen

In hochwassergefährdeten Bereichen historisch gewachsene Siedlungen sollten grundsätzlich durch funktionsfähige Anlagen gegen Hochwasser geschützt werden. Diese Schutzanlagen müssen für große Hochwasserereignisse bemessen und so aufgebaut werden, dass sie auch einem längerem Wasserdruck standhalten. Dennoch können Hochwasserschutzanlagen keine absolute Sicherheit garantieren. Katastrophen z.B. durch Deichbrüche oder ein Überströmen von Deichen bei extremen Hochwasserereignissen können nicht vollkommen ausgeschlossen werden. Auch hinter den Deichen ist deshalb eine stärkere Berücksichtigung des Restrisikos notwendig.

Mit der raumordnerischen Ausweisung von potentiellen Überflutungsbereichen (hinter Deichen) soll das Bewusstsein für dieses "Restrisiko" in deichgeschützten Bereichen geschärft und es sollen entsprechend angepasste Raumnutzungen initiiert werden. Geeignete Maßnahmen können sein:

• Kammerung großräumiger potentieller Überflutungsbereiche durch Querriegel (so dass im Falle einer katastrophalen Überflutung nur Teilsegmente betroffen sind)
• Verzicht auf Besiedlung von besonders tiefliegenden Geländepartien (die im Falle einer Überflutung besonders hohe Wasserstände aufweisen / Gefahr für Leib und Leben!)
• Errichtung von zweiten Verteidigungslinien zum Schutz von Nutzungen, die im Falle einer Überflutung nicht nur selbst Schaden nehmen, sondern auch eine Gefährdung für andere darstellen
• hochwasserangepasste Ausführung von Gebäuden, Sicherung von Öltanks etc.

Die genannten Maßnahmen machen deutlich, dass eine weitere Siedlungsentwicklung in den deichgeschützten, potentiellen Überflutungsbereichen nicht generell ausgeschlossen, sondern dem Risiko angepasst werden soll. Landes- und Regionalpläne können deshalb vor allem Grundsätze und Vorbehaltsgebiete zur Risikovorsorge festlegen; die konkrete Berücksichtigung der Risiken ist dann eine Aufgabe kommunaler Planungen und Maßnahmen. Es besteht aber auch die Möglichkeit, bereits im Regionalplan für besonders gefährdete Teile von potentiellen Überflutungsbereichen eine neue Siedlungsnutzung durch entsprechende Ziele und Vorranggebiete auszuschließen.

1.5 Raumordnerische Darstellungen zum Rückhalt des Wassers in den Einzugsgebieten der Flüsse

Der im Sinne des vorbeugenden Hochwasserschutzes anzustrebende Rückhalt des Wassers in der Fläche des gesamten Einzugsgebietes deckt sich mit traditionellen raumordnerischen Zielen zur Sicherung von Freiräumen und Freiraumfunktionen; insbesondere der Sicherung von Wald- und Agrarbereichen mit ggf. überlagernden weiteren Schutzfunktionen (Schutz von Natur und Landschaft, Grundwasserschutz, Sicherung und Entwicklung regionaler Grünzüge etc.). Ihre Sicherung ist nunmehr auch unter dem Gesichtspunkt der positiven, ausgleichenden Wirkungen für den Wasserhaushalt bzw. Wasserabfluss fortzuführen.

Die raumordnerische Sicherung von Freiräumen erfolgt über Ziele und Grundsätze sowie Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für die jeweiligen Freiraumfunktionen und -nutzungen. Sie sind von der Bauleitplanung im Sinne der primär gesicherten Funktionen und Nutzungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen; der Wasserrückhalt ist dabei i.d.R. nur mittelbar von Bedeutung.

Ergänzend können zum Wasserrückhalt Standorte vorhandener und zusätzlicher Talsperren und Rückhaltebecken mit ihren jeweiligen Einzugsgebieten raumordnerisch gesichert werden.

Vorhandene und geplante Talsperren und Rückhaltebecken werden raumordnerisch i.d.R. durch konkrete Ziele und Darstellung von Standorten bzw. Vorranggebieten gesichert und sind dann von der Bauleitplanung zu beachten.

Außerdem können in Raumordnungspläne Grundsätze zum Wasserrückhalt in Siedlungsbereichen aufgenommen werden. Maßstabbedingt werden dabei aber keine konkreten Flächen oder Maßnahmen festgelegt; die Umsetzung in planerische Festlegungen zur Versickerung und Bewirtschaftung von Niederschlagswasser müsste im Rahmen der Bauleitplanung, durch wasserwirtschaftliche Pläne oder durch Satzungen nach Landesrecht erfolgen.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Maßnahmen zum Rückhalt des Wassers in den Einzugsgebieten der Flüsse vor allem für kleine und mittlere Hochwasserereignisse von Bedeutung sind. Im Hinblick auf extreme Hochwasserereignisse steht beim raumordnerischen Flächenmanagement die Sicherung und Rückgewinnung von natürlichen Überschwemmungsflächen und die Risikovorsorge in potentiell überflutungsgefährdeten Bereichen im Vordergrund.

In den Gewässerauen selbst kann durch Entwicklung von Auewäldern und andere Renaturierungsmaßnahmen auf einen verzögerten Wasserabfluss hingewirkt werden. Solche Maßnahmen können am Ort des Rückstaus höhere Wasserstände bewirken und bedürfen deshalb einer einzelfallbezogenen Bewertung.

Abbildung: Veranschaulichung wasserwirtschaftlicher und raumordnerischer Begriffe zum vorbeugenden Hochwasserschutz

2. Wasserwirtschaftliche Instrumente

2.1 Grundsätzliches

Das Wasserhaushaltsgesetz enthält drei rechtliche Instrumente des vorsorgenden Hochwasserschutzes:

• das Gebot des § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG, festgesetzte und faktische (nicht festgesetzte) Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen zu erhalten und bei entgegenstehenden überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls rechtzeitig die notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen,
• Überschwemmungsgebiete nach § 32 Abs. 1 Satz 2 WHG festzusetzen und die dem Schutz vor Hochwassergefahren dienenden Vorschriften zu erlassen,
• das Gebot des § 32 Abs. 2 Satz 2 WHG, frühere Überschwemmungsgebiete, die als Rückhalteflächen geeignet sind, soweit wie möglich wieder herzustellen, wenn überwiegende Gründe des Allgemeinwohls nicht entgegenstehen.

Einzelne Länder haben Regelungen geschaffen, wonach Überschwemmungsgebiete vorläufig festgesetzt werden können.

2.2 Erhaltungsgebot des § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG

2.2.1 Erhaltung von Überschwemmungsgebieten in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen

Überschwemmungsgebiete sind auch ohne förmliche Festsetzung (§ 32 Abs. 1 Satz 2, 1.HS) in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen zu erhalten. Alle Planungsträger und Behörden haben dieses bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen.

Es muss sich um natürliche Rückhalteflächen handeln, also solche Flächen, die zur Zurückhaltung von aus dem Gewässerbett ausgetretenem Wasser geeignet sind und nicht künstlich als solche angelegt wurden (z.B. Polder, Hochwasserrückhaltebecken). Insbesondere soweit Flächen durch bestehende Hochwasserschutzmaßnahmen (Dämme, Deiche u. a.) vollständig vor der tatsächlichen Überflutung geschützt werden oder geschützt werden sollen, sind sie nicht mehr Teil der natürlichen Rückhalteflächen.

Siedlungsflächen, die einen solchen Hochwasserschutz besitzen, können daher nicht mehr den natürlichen Rückhalteflächen im Sinne des § 32 Abs. 2 Satz 1 zugeordnet werden. Der Hochwasserschutz ist ggf. der fachlich erforderlichen Auslegungsgröße anzupassen.

Umgekehrt gehören beispielsweise landwirtschaftliche Nutzflächen, die nur durch einen Sommerdeich geschützt sind, dennoch zu den Flächen mit natürlicher Rückhaltefunktion.

2.2.2 Ausnahmen von der Erhaltungspflicht

Für die ausnahmsweise Zulässigkeit einer Maßnahme kommt es auf eine Abwägung zwischen dem Interesse an der Maßnahme und den Belangen des Hochwasserschutzes an. Das Interesse des Hochwasserschutzes an der Freihaltung hat erst dann zurückzustehen, wenn überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit für die Maßnahme sprechen. In diesem Fall sind Ausgleichsmaßnahmen zu treffen.

Zunächst ist der Belang des § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung einzustellen (vgl. 3.1.1.2).

Bei kleineren Maßnahmen ist zu berücksichtigen, dass diese für sich genommen zwar nur zu einer geringen Beeinträchtigung des Hochwasserabflusses führen mögen, aber sich derartige Maßnahmen erfahrungsgemäß addieren, so dass der Belang des § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG auch bei kleineren Maßnahmen nicht von vornherein nur mit geringem Gewicht betroffen ist. Die Frage, ob es alternative Standorte für die Planung oder das Vorhaben gibt, ist bei der Abwägung besonders relevant.

Die entsprechenden Ausgleichmaßnahmen sind rechtzeitig zu treffen. Es muss ein wasserwirtschaftlicher abflussbezogener Zusammenhang und damit in der Regel ein räumlicher Zusammenhang zwischen Beeinträchtigung und Ausgleichsmaßnahme bestehen. Beim Ausgleich muss berücksichtigt werden, dass die Unterlieger geschützt werden sollen.

Ein Ausgleich ist auch dann notwendig, wenn die Maßnahme im Verhältnis zum gesamten Überschwemmungsraum gering ist.

Der Begriff "notwendige Ausgleichsmaßnahmen" hat nicht zwingend zur Folge, dass das gleiche Volumen wiederhergestellt wird. Der Ausgleich muss vielmehr funktional von gleicher Qualität sein, d. h. der Ausgleich muss geeignet sein, die verlorengegangene Rückhaltefläche zumindest zeitgleich und vollständig zu ersetzen.

2.3 Festsetzung von Überschwemmungsgebieten nach § 32 Abs. 1 Satz 2 WHG

Die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten kann nach § 32 Abs. 1 Satz 2 WHG verschiedenen Zielen dienen, nämlich

• Ökologische Strukturen der Gewässer und ihre Überflutungsflächen zu erhalten und zu verbessern - dieses Ziel grenzt an naturschutzrechtliche Belange an -,
• erosionsfördernde Eingriffe zu verhindern,
• natürliche Rückhalteflächen zu erhalten und zurückzugewinnen oder
• den Hochwasserabfluss zu regeln.

Soweit es erforderlich ist, um diese Ziele zu erreichen, setzen die Länder die Überschwemmungsgebiete fest und erlassen Regelungen, die dem Schutz vor Hochwassergefahren dienen. Diese Aufgabe stellt sich im Lichte der jüngsten Hochwasserereignisse in besonderem Maße.

Überschwemmungsgebiete nach § 32 Abs. 1 WHG sind die Gebiete zwischen oberirdischen Gewässern und Deichen oder Hochufern sowie sonstige Gebiete, die bei Hochwasser überschwemmt (überflutet) oder durchflossen oder für die Hochwasserentlastung oder Rückhaltung (z.B. Polder) beansprucht werden. Nicht zu den Überschwemmungsgebieten zählen Geländepunkte, die durch ein maßgebendes Hochwasser (in der Regel wird von den Ländern mindestens ein 100-jähriges Hochwasser zu Grunde gelegt) nicht erreicht werden sowie das Gewässer selbst und seine Ufer.

In der Vergangenheit sind durch Hochwasserschutz- und Ausbaumaßnahmen zahlreiche Flächen für den Wasserabfluss und -rückhalt verloren gegangen. Dort, wo Rücknahmen unverträglicher Nutzungen oder Rückbaumaßnahmen möglich sind, sollen Hochwasserrückhalteflächen zur Wiederherstellung früherer Funktionen des vorbeugenden Hochwasserschutzes reaktiviert werden.

2.3.1 Inhalt der Festsetzung

Die Verfahren zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten werden durch Landesrecht geregelt. Überschwemmungsgebiete werden von den zuständigen Behörden ermittelt und durch Rechtsverordnung festgesetzt. Neben der Rechtsverordnung werden in besonderen Fällen Überschwemmungsgebiete aber auch durch die Landeswassergesetze selbst festgesetzt.

Für festzusetzende Überschwemmungsgebiete kann bedarfsweise eine Unterteilung in Hochwasserabflussflächen, Hochwasserrückhalteflächen (wie z.B. Polder) sowie auch in für den Wasserabfluss und Wasserrückhalt besonders zu beachtende Flächen, wie z.B. den Rückstaubereich, vorgenommen werden.

Eine Zonierung des Überschwemmungsgebietes und damit verbundener Reglementierung der Bodennutzung kann eine weitest gehende ackerbauliche Nutzung unter Beachtung des Erosionsschutzes, z.B. auf höher gelegenen Flächen (z.B. selteneres Ereignis als HQ5) ermöglichen. Eine Zonierung wird sich aber in der Hauptsache nur im flacheren Gelände lohnend auswirken, weil die jeweiligen Flächenanteile nur dort eine für die gewünschte Nutzung ausreichende Größe haben werden.

Neben der Eintragung in das Wasserbuch nach § 37 Abs. 2 Nummer 3 WHG hat es sich bewährt, die festgesetzten Überschwemmungsgebiete in ein Kataster zu übernehmen.

Das Kataster kann auf der Ebene der Umweltinformationssysteme der Länder mit einem Geoinformationssystem (GIS) verknüpft werden.

2.3.2 Festsetzung von Überschwemmungsgebieten im beplanten und unbeplanten Bereich

Beim Vorliegen besonderer Umstände (z.B. nachträgliche Erkenntnisse) können Überschwemmungsgebiete auch in Bereichen festgesetzt werden, die mit qualifizierten oder vorhabenbezogenen Bebauungsplänen überplant sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der rechtsverbindliche und im Bestand geschützte Bebauungsplan Baurechte schafft, die bei einer Beeinträchtigung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG geschützter Rechtspositionen der Grundeigentümer nur gegen Entschädigung entzogen werden können. Die Regelungen zur Entschädigung richten sich nach dem Rechtsgebiet, das für die Entziehung der Rechtsposition konstitutiv ist. Ist mit der Festsetzung des Überschwemmungsgebietes ein generelles Bauverbot verbunden oder führt die Festsetzung im Einzelfall zu einem Bauverbot, ist das Wasserrecht für die Entziehung des Baurechts ursächlich (vgl. § 29 Abs. 2 BauGB). Die Beurteilung, ob eine Entschädigungspflicht besteht, richtet sich dann nach den (landes)wasserrechtlichen Vorschriften. Das gilt auch, wenn die Gemeinde den Bebauungsplan an die Vorgaben eines solchen festgesetzten Überschwemmungsgebietes lediglich anpasst und keine weitergehenden Beschränkungen festsetzt, um widersprüchliche Aussagen zu vermeiden. Enthält die Festsetzung des Überschwemmungsgebietes kein Bauverbot, ändert aber die Gemeinde den Bebauungsplan und entzieht sie dadurch Baurechte, richtet sich die Entschädigung nach den §§ 39 ff BauGB (vgl. dazu 3.1.4.5). Andererseits kann unter dem Blickwinkel der Situationsgebundenheit des Grundeigentums die Notwendigkeit einer Ausgleichsregelung dann nicht bestehen, wenn mit der Festsetzung des Überschwemmungsgebiets lediglich Modalitäten der Ausübung der planerisch zugelassenen Bebauung verbunden sind. Für bebaute Bereiche innerhalb des Geltungsbereiches von Bebauungsplänen ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass die bebauten Flächen ihre Funktion als natürliche Rückhalteflächen verloren haben.

Zum Hochwasserschutz in der Bauleitplanung, insbesondere zu den Anforderungen an die Abwägung, vgl. 3.1.1.2.

Die Ausführungen zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten im Geltungsbereich von qualifizierten Bebauungsplänen (vgl. 3.1.4.2) gelten sinngemäß auch für Flächen innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (Innenbereich), auf denen nach § 34 BauGB eine Bebauung bauplanungsrechtlich zulässig ist.

Im Außenbereich (§ 35 BauGB) ist eine Festsetzung von Überschwemmungsgebieten grundsätzlich möglich. Sie ist insbesondere dort erforderlich, wo mit einer künftigen baulichen Entwicklung gerechnet werden muss.

3. Bauplanungsrechtliche Instrumente

3.1 Bauleitplanung

3.1.1 Hochwasserschutz als Aufgabe der Bauleitplanung

Hochwasserschutz ist eine Aufgabe der Planungsträger auf allen Planungsebenen. Hochwasser an Flussläufen ist in Ursprung und Auswirkungen ein gemeindeübergreifendes Geschehen. Daher ist auch der Schutz vor Hochwasser zunächst gemeindeübergreifend zu leisten und ist damit eine Aufgabe der Raumordnung und Landesplanung. Wie in Abschnitt 1 dargestellt, stellt das Raumordnungsrecht hierfür wirksame Instrumente zur Verfügung. Daneben steht die Fachplanung. Im Bereich des Wasserrechts stellt die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten durch Rechtsverordnung das effektivste Instrument zur Verwirklichung des Hochwasserschutzes dar (vgl. im Einzelnen Abschnitt 2).

Unbeschadet dessen kann auch die kommunale Bauleitplanung - sei es auf der Ebene der Flächennutzungsplanung, sei es auf der Ebene der Bebauungsplanung - ihren Beitrag zum Hochwasserschutz leisten. Da der Städtebau und sein rechtliches Instrumentarium auf das Gebiet der planenden Gemeinde beschränkt sind, kommt der Bauleitplanung insoweit in erster Linie eine die überörtliche Planung und das wasserrechtliche Instrumentarium ergänzende Funktion zu.

Ziele der Raumordnung und durch Rechtsverordnung förmlich festgesetzte Überschwemmungsgebiete entfalten dabei Bindungswirkung für die Bauleitplanung ( 3.1.1.1). Im Übrigen ist der Hochwasserschutz als Belang in der bauleitplanerischen Abwägung zu berücksichtigen ( 3.1.1.2).

3.1.1.1 Bindung der Bauleitplanung durch Ziele der Raumordnung und förmlich festgesetzte Überschwemmungsgebiete

Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Wie in Abschnitt 1 im Einzelnen dargelegt, können in der Landesplanung durch die Festlegung von Vorranggebieten überschwemmungsgefährdete Flächen und rückgewinnbare Retentionsräume gegen Planungen abgesichert werden, die ihre Funktion für den Hochwasserabfluss und -rückhalt beeinträchtigen. In Vorranggebieten sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, die mit den Funktionen, Nutzungen und Zielen des Vorranggebiets nicht vereinbar sind. Vorranggebiete stellen Ziele der Raumordnung dar und sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten (§ 4 Abs. 1 ROG). Soweit in Vorranggebieten die Darstellungen des Flächennutzungsplans oder die Festsetzungen eines Bebauungsplans daher darauf gerichtet sind, eine bauliche Entwicklung vorzubereiten, die den Hochwasserabfluss und -rückhalt beeinträchtigt, ist der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB nicht Rechnung getragen. Ein gemeindlicher Abwägungsspielraum besteht insoweit nicht. Vorranggebiete für den Hochwasserschutz sind damit einer auf die Ausweisung von Bauflächen gerichteten Bauleitplanung grundsätzlich entzogen.

Demgegenüber verbleibt bei der landesplanerischen Ausweisung von Vorbehaltsgebieten für den Hochwasserschutz der Gemeinde ein Abwägungsspielraum erhalten. In Vorbehaltsgebieten für den Hochwasserschutz wird dieser Nutzung für nachfolgende Abwägungen ein besonderes Gewicht beigemessen; eine dieser Nutzung entgegenstehende Planung ist damit aber nicht von vorneherein ausgeschlossen.

Soweit nach den jeweiligen wasserrechtlichen Vorschriften des Landesrechts in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet grundsätzlich keine baulichen Anlagen errichtet werden dürfen, verstößt ein Bebauungsplan, der dennoch generell Bauten im festgesetzten Überschwemmungsgebiet zulässt, gegen höherrangiges Recht in Gestalt der jeweiligen wasserrechtlichen Vorschrift und ist damit nichtig (BayVGH, Urteil vom 24.11.1994, NVwZ 1995, S. 924 = BayVBl. 1995, 561 = NuR 1995, 411 = BRS 56 Nr. 18).

Werden durch einen Bauleitplan dagegen nicht die planerischen Grundlagen für die Errichtung von Gebäuden geschaffen, sondern für sonstige Nutzungen wie etwa Grünflächen, muss kein Widerspruch zu einer Verordnung über ein Überschwemmungsgebiet vorliegen (vgl. etwa für flächenhafte Sportanlagen OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.01.2000, NuR 2000, 339, für Stellplätze, die nach einem wasserbehördlichen Bescheid in einer mit den Belangen des Überschwemmungsschutzes in Einklang zu bringenden Weise angelegt werden können, Niedersächsisches OVG, Urteil vom 30.03.2000, UPR 2000, 396).

Soweit die Vorschriften des Landeswasserrechts für festgesetzte Überschwemmungsgebiete kein generelles Bauverbot, sondern nur einen Genehmigungsvorbehalt vorsehen, verstößt die Ausweisung von Bauflächen im Flächennutzungsplan und Baugebieten im Bebauungsplan noch nicht gegen die Vorschriften des Wasserrechts, weil der wasserrechtliche Genehmigungsvorbehalt unberührt bleibt (§ 29 Abs. 2 BauGB). Daraus lässt sich aber keineswegs folgern, dass die Ausweisung von Bauflächen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten in diesen Bundesländern prinzipiell rechtmäßig wäre. Vielmehr bilden die allgemeinen Grundsätze einer rechtmäßigen Bauleitplanung nach § 1 BauGB insoweit eine Schranke:

• Ist die Festsetzung des Überschwemmungsgebiets auch raumordnungsrechtlich als Ziel der Raumordnung abgesichert, verstößt eine solche Ausweisung gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB.
• Aus dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB lässt sich ableiten, dass die Darstellungen und Festsetzungen von Bauleitplänen geeignet sein müssen, die beabsichtigten Ziele im Interesse der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung auch tatsächlich zu erreichen. Dies wird bei einer Ausweisung von Bauflächen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten regelmäßig problematisch sein. Ist nämlich von vornherein absehbar, dass Genehmigungen für die Verwirklichung der Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht erteilt werden können, weil die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht vorliegen, kann sich die Bauleitplanung als rechtswidrig erweisen, da ihre Durchführung in diesem Fall auf ein nicht überwindbares rechtliches Hindernis stößt (in dem Sinn VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.07.2000, NuR 2002, 288 = BRS 63 Nr. 20).
• Schließlich muss sich die Bauleitplanung an den Anforderungen an eine sachgerechte Abwägung nach § 1 Abs. 5 und 6 BauGB messen lassen (dazu im Einzelnen unten 3.1.1.2). Durch die Festsetzung eines Bereichs als Überschwemmungsgebiet nach § 32 Abs. 1 WHG erhalten die Belange des Hochwasserschutzes ein Gewicht, das in der Abwägung regelmäßig nicht fehlerfrei überwunden werden kann.

3.1.1.2 Hochwasserschutz in der bauleitplanerischen Abwägung

Auch außerhalb von landesplanerischen Vorranggebieten und von förmlich festgesetzten Überschwemmungsgebieten - d. h. unter anderem auch in den potentiell überflutungsgefährdeten Gebieten hinter den Deichen - sind die Gefahr von Hochwasser und der Schutz davor regelmäßig Belange, die in der Bauleitplanung zu berücksichtigen sind.

Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB). Im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz sind insbesondere folgende Belange zu berücksichtigen:

• die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 BauGB):
  Die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung beinhalten auch den Schutz vor Überschwemmungsgefahren in bauleitplanerisch ausgewiesenen Bauflächen und -gebieten. Die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung darf im Ergebnis nicht gefährdet werden (BayVGH, Urteil vom 24.11.1994, NVwZ 1995, 924 = BayVBl. 1995, 561=NuR 1995, 411=BRS 56 Nr. 18: "Mit der bundesrechtlichen Zielsetzung, gesunde und sichere Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu schaffen, ist ein Bebauungsplan, der ohne Schutzvorkehrungen Bauten in einem Überschwemmungsgebiet zulässt, unvereinbar."; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.10.1990, BauR 1991, 45 = BRS 50 Nr. 40, HessVGH, Urteil vom 04.12.1996, BRS 58 Nr. 29 und - für die schadlose Beseitigung des Niederschlagswassers im Baugebiet - BVerwG, Urteil vom 21.03.2002, DVBl. 2002, 1469 = UPR 2002, 443 = ZfBR 2002, 795).
• die Belange des Umweltschutzes einschließlich der Belange des Naturhaushalts und des Wassers (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB):
  Zu den Belangen des Umweltschutzes und des Wassers gehört auch das Ziel der Erhaltung und Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen (vgl. § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG und hierzu oben unter 3.2).
• sonstige Pläne des Wasserrechts (§ 1a Abs. 2 Nr. 1 BauGB):
  In der Abwägung sind auch die Darstellungen sonstiger Pläne des Wasserrechts zu berücksichtigen. Dies sind z.B. Maßnahmeprogramme (vgl. § 36 Abs. 1 WHG).
• Bodenschutzklausel (§ 1a Abs. 1 BauGB):
  Auch eine flächensparende Bauleitplanung leistet einen Beitrag zum Hochwasserschutz. Es ist allgemein anerkannt, dass der natürliche Rückhalt von Niederschlagswasser Einfluss auf das Entstehen und das Ausmaß von Hochwasser hat. Mit der Versiegelung von Flächen geht demgegenüber immer auch ein Verlust an versickerungsfähigen Böden oder nach den Umständen des Einzelfalls gegebenenfalls Retentionsräumen einher. Die in der Abwägung zu berücksichtigende Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 1 BauGB verlangt, mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen und die Bodenversiegelung dabei auf das notwendige Maß zu begrenzen.
• In der Abwägung sind auch die Grundsätze der Raumordnung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG). Dabei kommt im vorliegenden Zusammenhang insbesondere dem in § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG enthaltenen Grundsatz Bedeutung zu, wonach für den vorbeugenden Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland zu sorgen ist, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und überschwemmungsgefährdeten Bereichen (vgl. auch oben 1.1). Entsprechende Grundsätze können sich auch aus den Raumordnungsplänen der Länder ergeben.
• Zu den abwägungserheblichen Belangen gehört auch das unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG fallende Eigentum einschließlich der Rechtspositionen Dritter, deren Grundeigentum zwar außerhalb des Plangebiets, jedoch in dessen Umgebung liegt und belastenden Auswirkungen der durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Aus diesem Grund muss der Bebauungsplanung auch eine Erschließungskonzeption zugrunde liegen, nach der das im Plangebiet anfallende Niederschlagswassers so beseitigt werden kann, dass Gesundheit und Eigentum der Planbetroffenen - auch außerhalb des Plangebiets - keinen Schaden nehmen (BVerwG, Urteil vom 21.03.2002, DVBl. 2002, 1469 = UPR 2002, 443 = ZfBR 2002, 795). Zu befürchtende Eigentumsbeeinträchtigungen durch Überschwemmungen sind dementsprechend ebenfalls in der Abwägung zu berücksichtigen.

Über den konkreten Stellenwert der genannten mit dem Hochwasserschutz in Zusammenhang stehenden Belange entscheidet die Gemeinde anhand der Maßstäbe einer gerechten Abwägung im Sinn von § 1 Abs. 6 BauGB.

Dabei hängt der gemeindliche Entscheidungsspielraum wesentlich davon ab, ob es um die Vermeidung bestehender Hochwassergefährdungen oder um allgemeine Vorsorgemaßnahmen ohne konkrete Gefährdung im Gemeindegebiet geht. Dies bedeutet, dass - so bedeutsam diese Ziele sind - etwa bei der Vermeidung von Versiegelung oder bei Regelungen über die dezentrale Niederschlagswasserentsorgung im Baugebiet ein weiterer planerischer Gestaltungsspielraum besteht als im Bereich des konkreten Schutzes vor Hochwassergefahren, also insbesondere bei einer beabsichtigten Neuausweisung eines Baugebietes in einem überschwemmungsgefährdeten Bereich. Die Belange der gesunden Wohn- und Arbeitsverhältnisse und der Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung sowie auch der Erhaltung natürlicher Rückhalteflächen werden dann in der konkreten Planungssituation häufig ein hohes Gewicht haben. Nach dem Gebot gerechter Abwägung wird dann eine Ausweisung von Bauflächen regelmäßig unterbleiben oder jedenfalls nur mit entsprechenden Schutzmaßnahmen erfolgen.

Eine sachgerechte Abwägung setzt voraus, dass im Raum stehende Hochwassergefahren und gegebenenfalls auch Schutzvorkehrungen im Rahmen der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials vollständig ermittelt werden. Hierfür ist im Bauleitplanverfahren die Beteiligung der Behörden der Wasserwirtschaftsverwaltung als Träger öffentlicher Belange nach § 4 BauGB unabdingbar. Grundsätzlich können nur die Behörden der Wasserwirtschaft den Gemeinden die Informationen zur Verfügung stellen, die sie in die Lage versetzen, die für den Abfluss von Niederschlägen und für die Ausdehnung von Hochwasser erforderlichen Flächen planerisch freizuhalten. Bedarf es für die Zusammenstellung des notwendigen Abwägungsmaterials weiterer sachverständiger Untersuchungen, Gutachten oder Bestandsaufnahmen, muss die planende Gemeinde derartige Untersuchungen gegebenenfalls durchführen lassen. Ist das Abwägungsmaterial vollständig ermittelt, sind die Hochwassergefahren und Schutzmöglichkeiten im Hinblick auf ihre Bedeutung für die jeweilige Planung zu bewerten und mit dem ihnen objektiv zukommenden Gewicht in der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich eine Abwägung wegen unvollständigen Abwägungsmaterials als fehlerhaft erweist, wenn keine näheren Ermittlungen angestellt werden, in welcher Häufigkeit mit Überschwemmungen zu rechnen sein wird und welche Hochwasserstände dabei voraussichtlich erreicht werden (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17.10.1990, BauR 1991, 45 = BRS 50 Nr. 40) oder wenn die Gemeinde eine vom Wasserwirtschaftsamt vor Erlass des Bebauungsplans in einem Überschwemmungsgebiet geforderte fachgutachtlich abgestützte Bestandsaufnahme nicht einholt (BayVGH, Urteil vom 15.12.2000, Az. 26 N 96.2710).

3.1.2 Flächennutzungsplanung

Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Im Flächennutzungsplan, der das räumliche und städtebauliche Entwicklungsprogramm und damit das Bodennutzungskonzept für die gesamte Gemeinde enthält, fällt die grundlegende Entscheidung, wo innerhalb des Gemeindegebiets Bauflächen ausgewiesen werden bzw. wo eine solche Ausweisung unterbleibt. Damit enthält der Flächennutzungsplan auf der gemeindlichen Planungsebene auch die Vorentscheidung über die Sicherung der natürlichen Überschwemmungsbereiche. Daher kommt auf der Planungsstufe der Flächennutzungsplanung einer sorgfältigen Bestandsaufnahme der Hochwasserereignisse in der Vergangenheit und der Abschätzung künftiger Hochwassergefahren wesentliche Bedeutung zu. Zu den Bindungen des Flächenutzungsplans an die Ziele der Raumordnung und wasserrechtliche Vorschriften vgl. oben 3.1.1.1.

3.1.2.1 Darstellungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz

Im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz kann eine Reihe von Darstellungsmöglichkeiten im Flächennutzungsplan Anwendung finden.

Dem Hochwasserschutz wird zunächst grundlegend dadurch Rechnung getragen, dass die Gemeinden auf die Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan in überschwemmungsgefährdeten Bereich verzichten und an deren Stelle im Vergleich zu Bauflächen weniger hochwasserempfindliche Nutzungen wie etwa Flächen für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 9a BauGB), für den Wald (§ 5 Abs. 2 Nr. 9b BauGB; zu denken ist etwa an Auwälder) oder Grünflächen (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauGB; gegebenenfalls auch mit besonderer Zweckbestimmung wie z.B. "Überschwemmungswiesen") darstellen.

Eine Darstellung von Bauflächen im Flächennutzungsplan für überschwemmungsgefährdete Bereiche ist nicht allgemein mit dem Hinweis zu rechtfertigen, das nachfolgende Bebauungsplanverfahren lasse noch eine planerische Bewältigung der Überflutungs-, Abfluss- und Retentionsproblematik erwarten. Da die Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB), müssen grundsätzlich bereits bei der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan die rechtlichen Voraussetzungen gegeben sein, um das gewollte gesamträumliche Entwicklungskonzept in den abgeleiteten verbindlichen Bebauungsplänen umsetzen zu können (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 21.10.1999, NVwZ 2000, 1045 = DVBl. 2000, 794 = DÖV 2000, 423). Damit muss auf der Ebene der Flächennutzungsplanung bereits geklärt sein, ob eine künftige bauliche Entwicklung mit den öffentlichen Belangen der Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung und der Freihaltung von Überschwemmungsgebieten hinreichend vereinbar ist.

Im Übrigen kommt im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz insbesondere folgenden Darstellungsmöglichkeiten im Flächennutzungsplan Bedeutung zu:

• Flächen, die im Interesse des Hochwasserschutzes und der Regelung des Wasserabflusses freizuhalten sind (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauGB):
  Von dieser Darstellungsmöglichkeit sind etwa erfasst Flächen für Deiche, Dämme, Gräben, Kanäle und Vorfluter, aber auch vorhandene und rückgewinnbare Hochwasserabfluss- und -rückhaltegebiete, die von Bebauung freizuhalten sind.
• Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB):
  Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der Bauleitplanung kann für Zwecke der Vermeidung künftigen Hochwassers in Anspruch genommen werden; zu denken ist etwa an die Renaturierung von Gewässern oder Maßnahmen im Zusammenhang mit der Rückgewinnung von natürlichen Rückhalteflächen als Ausgleichsmaßnahmen. Nach § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB können im Sinn einer vorsorglichen Sicherung die Flächen, auf denen Maßnahmen zum Ausgleich von zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft vorgesehen sind, dargestellt werden.

3.1.2.2 Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen

Neben den planerischen Darstellungsmöglichkeiten bestehen bei der Aufstellung und Änderung von Flächennutzungsplänen auch Kennzeichnungspflichten und Pflichten zu nachrichtlicher Übernahme:

• Flächen, bei deren Bebauung besondere bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen oder bei denen besondere bauliche Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten erforderlich sind, sollen im Flächennutzungsplan gekennzeichnet werden (§ 5 Abs. 3 Nr. 1 BauGB). Hierunter fallen auch Flächen, die durch Überschwemmungen, Wasserabfluss oder Eisgang gefährdet sind; das können auch potentielle Überflutungsgebiete sein.
  Die Kennzeichnungspflicht beschränkt sich nicht auf Bauflächen, sondern bezieht auch andere dargestellte Flächen, wie etwa Verkehrsflächen, ein. Im Erläuterungsbericht soll dargelegt werden, welche Sicherungsmaßnahmen in Betracht kommen. Die Kennzeichnung im Flächennutzungsplan weist auch die Eigentümer oder Nutzer von Grundstücken im nicht beplanten Innenbereich und im Außenbereich auf eine mögliche Hochwassergefährdung hin. Derartige Kennzeichnungen entbinden nicht von der Pflicht zu einer sachgerechten Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB. Insbesondere, wenn nicht auszuschließen ist, dass die bei der Kennzeichnung vorausgesetzten Sicherungsmaßnahmen die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung nicht gewährleisten können, ist von einer Ausweisung von Bauflächen und Baugebieten abzusehen.
• Planungen und sonstige Nutzungsregelungen, die nach anderen gesetzlichen Vorschriften festgesetzt sind, sollen nachrichtlich übernommen werden (§ 5 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Damit sind in den Flächennutzungsplan förmlich festgesetzte Überschwemmungsgebiete nachrichtlich zu übernehmen. Sind derartige Festsetzungen erst beabsichtigt, sollen sie im Flächennutzungsplan vermerkt werden (§ 5 Abs. 4 Satz 2 BauGB).

3.1.2.3 Bestehende Bauflächendarstellungen in überschwemmungsgefährdeten Bereichen

Ist nach neueren Erkenntnissen davon auszugehen, dass im Flächennutzungsplan dargestellte Bauflächen überflutungsgefährdet sind, sind die Gemeinden zur Überprüfung dieser Darstellungen aufgerufen.

Dies gilt auch für solche Bauflächen, für die noch kein Baurecht über Bebauungspläne oder andere städtebauliche Satzungen geschaffen wurde und die im bisherigen bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach § 35 BauGB liegen. Gerade dort geben die aufgrund jüngerer Hochwasserereignisse und neuer wasserwirtschaftlicher Feststellungen gewonnen Erkenntnisse den Gemeinden Anlass, die vorgesehene Bauleitplanung zu überprüfen und gegebenenfalls von ihr Abstand zu nehmen. Im Einzelfall kann dies ergeben, dass eine Änderung des Flächenutzungsplans zur Herausnahme oder Reduzierung einer solchen Baufläche im Sinn vom § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist.

Im Zusammenhang mit einer Rücknahme von Bauflächendarstellungen im Flächennutzungsplan ist zu beachten, dass der Flächennutzungsplan keinen Planungsschaden nach §§ 40 und 42 BauGB auslösen kann. Auch die Vertrauensschadensentschädigung nach § 39 BauGB kann nicht auf Änderungen oder Ergänzungen des Flächennutzungsplans gestützt werden. Im Übrigen sind bei Änderungen des Flächennutzungsplans die allgemeinen Anforderungen an eine gerechte Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange im Sinn von § 1 Abs. 6 BauGB zu beachten.

3.1.3 Bebauungsplanung

Der Bebauungsplan enthält als Rechtsnorm (§ 10 Abs. 1 BauGB) und verbindlicher Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung.

Der Inhalt möglicher Festsetzungen des Bebauungsplans ergibt sich aus § 9 Abs. 1 bis 4 BauGB. Im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz können auch in der Bebauungsplanung eine Reihe von Festsetzungsmöglichkeiten nutzbar gemacht werden. Ob und in welchem Umfang von diesen Möglichkeiten Gebrauch gemacht wird, hängt von der planerischen Konzeption der Gemeinde ab. Aus den von der jeweiligen Planung betroffenen öffentlichen Belangen nach § 1 Abs. 5 BauGB und § 1a BauGB sowie aus dem Gebot einer gerechten Abwägung der betroffenen Belange kann sich dabei allerdings im Einzelfall auch das Erfordernis bestimmter Festsetzungen ergeben.

Neben den Festsetzungen sind - wie beim Flächennutzungsplan - abhängig von den konkreten Umständen auch Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen Inhalt des Bebauungsplans (§ 9 Abs. 5 und 6 BauGB).

3.1.3.1 Festsetzungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz

Innerhalb der Festsetzungsmöglichkeiten in Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz lässt sich unterscheiden zwischen solchen Festsetzungen, die den unmittelbaren Hochwasserschutz im Gemeindegebiet betreffen und Festsetzungen, die vorbeugend zur Verringerung von Hochwassergefahren beitragen. Bei letzteren kommt insbesondere Festsetzungsmöglichkeiten in Zusammenhang mit einer flächensparenden Bauleitplanung Bedeutung zu, daneben etwa auch Festsetzungen, die auf eine natürliche Versickerung des Niederschlagswassers gerichtet sind.

Entsprechend den obigen Ausführungen zur Flächennutzungsplanung steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz in erster Linie der Verzicht auf die Festsetzung von Baugebieten in überschwemmungsgefährdeten Bereichen. An deren Stelle kommen - sofern für derartige Flächen überhaupt eine städtebauliche Erforderlichkeit im Sinn von § 1 Abs. 3 BauGB für einen Bebauungsplan besteht - weniger hochwasserempfindliche Nutzungen in Betracht. Hierbei sind zu nennen Flächen für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB), für den Wald (§ 9 Abs. 1 Nr. 18b BauGB), Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) oder Flächen zum Schutz, zur Pflege oder

zur Entwicklung von Natur und Landschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB). Es wurde oben ( 3.1.2.1) bereits darauf hingewiesen, dass die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der Bauleitplanung auch im Zusammenhang mit dem Hochwasserschutz Anwendung finden kann.

Im Übrigen bestehen insbesondere folgende Festsetzungsmöglichkeiten mit Bezügen zum unmittelbaren Schutz vor Hochwassergefahren:

• Flächen für die Wasserwirtschaft, für Hochwasserschutzanlagen und für die Regelung des Wasserabflusses (§ 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB):
  Als Flächen für Hochwasserschutzanlagen kommen insbesondere solche für Deiche und Dämme in Betracht, im Zusammenhang mit dem Abwasserabfluss können Flächen für Gräben, Kanäle und Vorfluter im Bebauungsplan festgesetzt werden.
• Überbaubare und nicht überbaubare Grundstücksflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 23 BauNVO):
  In geeigneten Fällen kann durch die Festsetzung nicht überbaubarer Grundstücksflächen die Bebauung gefährdeter Bereiche ausgeschlossen werden.
• Von Bebauung freizuhaltende Flächen und ihre Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB):
  In geeigneten Fällen kann für hochwassergefährdete Flächen festgesetzt werden, dass sie ganz oder teilweise von Bebauung freizuhalten sind. Eine solche Festsetzung setzt allerdings grundsätzlich voraus, dass nach den ohne eine solche Festsetzung anzuwendenden bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften eine Bebauung der betreffenden Fläche möglich wäre. Ein Anwendungsfall könnten etwa im Außenbereich gelegene Flächen für die Landwirtschaft sein, um dort auch nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte landwirtschaftliche Bauvorhaben auszuschließen und damit eine wasserwirtschaftlich gebotene Freihaltung der Flächen zu sichern. Städtebauliche Gründe, die eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB rechtfertigen, können auch solche der Sicherheit und Gesundheit der Bevölkerung sein.
• Festsetzung der Höhenlage (§ 9 Abs. 2 BauGB):
  Sofern im Ausnahmefall nach entsprechender Abwägung eine Baugebietsfestsetzung in einem überschwemmungsgefährdeten Bereich erfolgt, kann im Hinblick auf die Sicherheit der künftigen Bewohner im Bebauungsplan die Höhenlage der baulichen Anlagen festgesetzt werden. Die Festsetzung der Höhenlage setzt Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 BauGB voraus; sie ist insoweit unselbständig. Bei Gebäuden kann sich die Höhenfestsetzung auf die Angabe der Erdgeschoss-Fußbodenhöhe zu einer geeigneten Bezugsgröße beziehen. Als zweckmäßig kann sich daneben ein Hinweis auf Höhenlagen des Baugebiets bezogen auf NN erweisen.

Wie bereits dargelegt, kann auch eine flächensparende Bauleitplanung einen Beitrag zum Hochwasserschutz leisten (vgl. oben 3.1.1).

Das BauGB stellt den Gemeinden zahlreiche Instrumente zur Umsetzung einer flächensparenden Bauleitplanung zur Verfügung. Dem Ziel einer Verminderung des Flächenverbrauchs kann insbesondere über folgende Festsetzungen Rechnung getragen werden:

• Maß der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, §§ 16 ff. BauNVO)
• Bauweise (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 22 BauNVO)
• überbaubare Grundstücksflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 23 BauNVO),
• Höchstmaße für die Fläche von Wohnbaugrundstücken aus Gründen des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 BauGB),
• Flächen und Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB)
• Anpflanzungen sowie Bindungen für und die Erhaltung von Bepflanzungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB), durch die die Freihaltung der nicht überbaubaren Flächen gesichert werden kann.

Auch die natürliche Versickerung von Regenwasser im Baugebiet kann eine gemeindliche Maßnahme der Hochwasservorsorge darstellen. Im Bebauungsplan können Flächen für die Rückhaltung und Versickerung von Niederschlagswasser festgesetzt werden (§ 9 Abs. 1 Nr. 14 BauGB). Dabei ist etwa an eine zentrale Regenwasserrückhaltung zu denken, bei der das Niederschlagswasser eines bestimmten Bereichs zu einem größeren öffentlichen Rückhaltebecken geführt wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann grundsätzlich auch ein dezentrales System privater Versickerungsmulden und Grünflächen zur Sammlung, Versickerung und Verdunstung des Niederschlagswassers am Ort des Anfalls im Baugebiet durch die Verbindung der Festsetzungsmöglichkeiten von § 9 Abs. 1 Nr. 14, 15 und 20 BauGB festgesetzt werden, wenn die Vollzugsfähigkeit des Plans dauerhaft gesichert ist (vgl. hierzu im Einzelnen Urteil vom 30.08.2001, NVwZ 2002, 202 = DVBl. 2002, 269 = DÖV 2002, 296 = UPR 2002, 108).

3.1.3.2 Kennzeichnungen und nachrichtliche Übernahmen

Wie im Flächennutzungsplan sollen auch im Bebauungsplan Flächen, bei deren Bebauung besondere bauliche Vorkehrungen gegen äußere Einwirkungen oder besondere bauliche Sicherungsmaßnahmen gegen Naturgewalten erforderlich sind, gekennzeichnet werden (§ 9 Abs. 5 Nr. 1 BauGB). Im Einzelnen wird auf die Ausführungen zum Flächennutzungsplan verwiesen (vgl. oben 3.1.2.2).

Nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen sollen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen werden, soweit sie zu seinem Verständnis oder für die städtebauliche Beurteilung von Baugesuchen notwendig oder zweckmäßig sind (§ 9 Abs. 6 BauGB). Festgesetzte Überschwemmungsgebiete sind damit in Bebauungspläne ebenso nachrichtlich zu übernehmen wie in den Flächennutzungsplan.

3.1.4 Maßnahmen der Bauleitplanung bei bereits durch Bebauungsplan überplanten überschwemmungsgefährdeten Flächen

Stellt sich nach Inkrafttreten eines Bebauungsplans heraus, dass die von ihm festgesetzten überbaubaren Flächen einer Überschwemmungsgefahr ausgesetzt sind, ist die Gemeinde gehalten, ihre planerischen Festsetzungen zu überprüfen. Dies gilt insbesondere dann, wenn es bereits zu einer Überflutung des Baugebiets gekommen ist. Im Einzelfall kann sich als Ergebnis der Prüfung für Gemeinden die Verpflichtung ergeben, Bebauungspläne zu ändern oder aufzuheben. Eine solche Verpflichtung kann sich auch aus der nachträglichen Aufstellung von Raumordnungszielen sowie ausnahmsweise dem Erlass wasserrechtlicher Vorschriften ergeben.

3.1.4.1 Anpassung an Ziele der Raumordnung

Eine Verpflichtung der Gemeinde zur Änderung oder Aufhebung eines Bebauungsplanes besteht immer dann, wenn in einem Raumordnungsplan ein Vorranggebiet "Überschwemmungsbereich" ( 1.2.) oder ein Vorranggebiet zur Rückgewinnung von Überschwemmungsflächen ( 1.3.) festgelegt wurde, soweit im Raumordnungsplan diese Verpflichtung nicht begrenzt wurde. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 4 BauGB. Sind im Geltungsbereich des Bebauungsplanes noch keine Gebäude vorhanden oder würden bei Wegfall des Bebauungsplanes vorhandene Gebäude als Außenbereichsbebauung zu qualifizieren sein, ist die Anpassungspflicht mit der bloßen Aufhebung des Bebauungsplans erfüllt. Sind jedoch im Geltungsbereich des Bebauungsplans bereits so viele Gebäude errichtet worden, dass die so entstandene (zusammenhängende) Bebauung bei Wegfall des Bebauungsplanes als Innenbereich zu qualifizieren wäre, reicht eine bloße Aufhebung des Bebauungsplanes nicht aus, um der aus § 1 Abs. 4 BauGB resultierenden Anpassungspflicht zu genügen. Denn die Ziele der Raumordnung sind im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB kein Zulässigkeitskriterium, so dass bei Vorliegen der übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 BauGB ( 3.2.3) in den bestehenden Baulücken noch Gebäude errichtet werden könnten bzw. nach dem Abriss vorhandener Gebäude Ersatzbauten errichtet werden könnten. In solchen Fällen erfüllt daher die Gemeinde ihre Anpassungspflichten nur dadurch, dass sie den Bebauungsplan nicht aufhebt, sondern in der Weise ändert, dass eine künftige Bebauung ausgeschlossen wird. Insoweit wird auf die in 3.1.3.1 genannten Festsetzungsmöglichkeiten verwiesen.

3.1.4.2 Anpassung an wasserrechtliche Vorschriften

Eine Pflicht zur Aufhebung oder Änderung eines Bebauungsplans kann sich für eine Gemeinde auch dann ergeben, wenn nach Inkrafttreten des Bebauungsplans ausnahmsweise ein Überschwemmungsgebiet festgesetzt wurde ( 2.2). Dies kommt allerdings insbesondere nur in Betracht, wenn sich die Wasserbehörde aufgrund eines (nachträglichen) Widerspruchs von der Bindung an den Flächennutzungsplan befreit hat und eine sachgerechte Abwägung ein Überwiegen der Hochwasserschutzbelange ergibt. In diesem Fall ergibt sich die Verpflichtung zur Aufhebung oder Änderung des Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit aus dem in § 1 Abs. 3 BauGB enthaltenen Gebot der Erforderlichkeit der Planung. Wenn nach den Vorschriften des Landeswasserrechts für festgesetzte Überschwemmungsgebiete ein generelles Bauverbot besteht, wird der Bebauungsplan aufzuheben sein bzw. soweit die Flächen danach als Gebiet nach § 34 BauGB einzustufen wären, in dem oben beschriebenen Sinne zu ändern und eine weitere Bebauung damit auszuschließen sein. Soweit die Vorschriften des Landeswasserrechts für festgesetzte Überschwemmungsgebiete kein generelles Bauverbot, sondern nur einen Genehmigungsvorbehalt vorsehen, hat die Gemeinde zu prüfen, ob der Bebauungsplan gegebenenfalls geändert bzw. teilgeändert werden muss oder das Problem im Genehmigungsverfahren (§ 29 Abs. 2 BauGB) gelöst werden kann.

3.1.4.3 Sonstige Aufhebungs- und Änderungsgründe

Soweit für einen Bebauungsplan kein Vorranggebiet als Ziel der Raumordnung festgelegt wurde und auch kein Überschwemmungsgebiet festgesetzt wurde, richten sich die planerischen Konsequenzen ebenfalls nach § 1 Abs. 3 BauGB sowie dem Gebot der gerechten Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB. Hier ist entscheidend, wie aufgrund der neueren Erkenntnisse die Gefährdung durch Überschwemmungen einzuschätzen ist und in welchem Umfang nachträgliche Schutzvorkehrungen dagegen möglich sind. Steht fest, dass gesunde und sichere Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht geschaffen werden können, wird als Ergebnis einer gerechten Abwägung nur die Aufhebung des Bebauungsplans bzw. seine Änderung mit dem Ziel, weitere Bebauung zu verhindern, in Betracht kommen.

3.1.4.4 Verfahren

Nach § 2 Abs. 4 BauGB gelten die Vorschriften über die Aufstellung von Bauleitplänen auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

3.1.4.5 Entschädigung

Die Änderung und die Aufhebung eines Bebauungsplanes können Entschädigungsansprüche unter den in §§ 39 ff BauGB genannten Voraussetzungen auslösen. Von zentraler Bedeutung ist dabei die Regelung des § 42 BauGB über die Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung. Diese Vorschrift unterscheidet zwischen Eingriffen durch planerische Maßnahmen in ausgeübte, zulässige Nutzungen und in nicht ausgeübte, zulässige Nutzungen. Nur bei Eingriffen in ausgeübte, zulässige Nutzungen hat der Eigentümer unbefristet Anspruch auf Entschädigung. Der Entschädigungsanspruch für nicht ausgeübte Nutzungsmöglichkeiten entfällt dagegen nach Ablauf von sieben Jahren ab Zulässigkeit der Nutzung (§ 42 Abs. 2, 3 BauGB). Bei nicht verwirklichter Nutzung besteht nach der gesetzlichen Regelung auch nach Ablauf der Sieben-Jahres-Frist der Entschädigungsanspruch, wenn

• der Eigentümer an der Verwirklichung der Nutzung vor Ablauf der Frist durch eine Veränderungssperre oder eine Zurückstellung seines Vorhabens gehindert worden ist (§ 42 Abs. 5 BauGB),
• vor Ablauf der Frist eine Baugenehmigung oder ein Vorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit erteilt worden ist (§ 42 Abs. 6 BauGB),
• vor Ablauf der Frist der Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung oder des Vorbescheides über die planungsrechtliche Zulässigkeit rechtswidrig abgelehnt worden ist oder
• vor Ablauf der Frist über den Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung oder des Vorbescheides nicht entschieden worden ist, obwohl der Antrag so rechtzeitig gestellt worden ist, dass eine Genehmigung innerhalb der Frist hätte erteilt werden können (§ 42 Abs. 7 BauGB).

In diesen vier genannten Fällen besteht der Entschädigungsanspruch aber dann nicht, wenn der Eigentümer (oder ein Dritter) nicht bereit oder in der Lage gewesen ist, das beabsichtigte Vorhaben zu verwirklichen. Der Eigentümer hat die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass er oder der Dritte bereit und in der Lage gewesen ist, das Vorhaben zu verwirklichen (§ 42 Abs. 8 BauGB). Hierzu gehören auch Nachweise über die Finanzierungsmöglichkeit. Hebt die Gemeinde den Bebauungsplan wegen einer faktisch bestehenden Überschwemmungsgefährdung auf oder ändert sie ihn ( 3.1.4.3), wird der Eigentümer darzulegen haben, dass er oder ein Dritter auch in Kenntnis dieser Gefährdung das Vorhaben an dieser Stelle hätte bauen wollen und finanzieren können.

Der Entschädigungsanspruch richtet sich in der Regel auf eine Geldzahlung. Die Höhe der Entschädigung bemisst sich nach dem Unterschied zwischen dem Wert des Grundstücks auf Grund der zulässigen Nutzung und dem Wert, der sich infolge der Aufhebung oder Änderung des Bebauungsplans ergibt (§ 42 Abs. 2 BauGB). Wird die zulässige Nutzung aufgehoben, hat der Eigentümer das Recht, statt der Geldentschädigung die Übernahme des Grundstücks zu verlangen, wenn es ihm mit Rücksicht auf die Festsetzung oder Durchführung des Bebauungsplans nicht mehr zuzumuten ist, das Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen oder einer anderen zulässigen Art zu nutzen (§ 42 Abs. 9 i. V. m. § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB).

Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch bzw. seine Höhe ist die Kausalität zwischen der Aufhebung oder Änderung des Bebauungsplans und dem eingetretenen Wertverlust. Sind Grundstücke überschwemmt worden und ist mit Überschwemmungen auch zukünftig zu rechnen, wird dies unabhängig von planerischen Reaktionen der Gemeinde zumeist zu einer Verminderung des Verkehrswertes der betroffenen Grundstücke führen. Gemäß § 43 Abs. 4 Nr. 1 BauGB ist die Entschädigung von Bodenwerten sogar ausgeschlossen, soweit sie darauf beruhen, dass die zulässige Nutzung auf dem Grundstück den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der auf dem Grundstück oder im umliegenden Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen nicht entspricht. Bauliche Anlagen im Überschwemmungsgebiet können im Einzelfall durchaus unter diesen Ausschluss fallen.

Die Aufhebung oder Änderung eines Bebauungsplans wegen einer faktischen Überschwemmungsgefährdung ( 3.1.4.3) muss also nicht zwangsläufig dazu führen, dass die Gemeinde stets die Differenz zum vollen (ursprünglichen) Grundstückswert ersetzen muss.

Neben dem Entschädigungsanspruch nach § 42 BauGB kommen noch folgende Ansprüche in Betracht:

• der Anspruch auf Entschädigung in Geld oder Übernahme des Grundstücks nach § 40 BauGB, wenn im Bebauungsplan bestimmte fremdnützige Festsetzungen für das Grundstück getroffen wurden, und
• der Anspruch auf Ersatz des Vertrauensschadens nach § 39 BauGB, wenn im Vertrauen auf den Bestand eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans Vorbereitungen für die Verwirklichung von Nutzungsmöglichkeiten getroffen worden sind (z.B. Planungskosten).

Entschädigungspflichtig ist grundsätzlich die Gemeinde. Erfolgt die Aufhebung oder Änderung des Bebauungsplans zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung ( 3.1.4.1), kann die Gemeinde in der Regel einen Nachteilsausgleich von dem Träger der Raumordnung verlangen, die nach §§ 39 ff BauGB zu leistenden Entschädigungen also an diesen weiterreichen (in den Landesplanungsgesetzen geregelte landesplanerische Entschädigung). Erfordert die abweichende Planung eines Fachplanungsträgers die Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans oder die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Bebauungsplans, der aus dem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, so sind nach § 7 Satz 6 Halbsatz 1 BauGB die Regelungen des § 37 Abs. 3 BauGB entsprechend anzuwenden, d. h. die der Gemeinde entstehenden Aufwendungen für Entschädigungen und Planungskosten sind vom Fachplanungsträger zu ersetzen.

3.1.4.6 Rückbau

Hat die Gemeinde den Bebauungsplan entsprechend geändert ( 3.1.4.1 bis 3.1.4.3), kann sie nach Maßgabe von § 175 BauGB den Eigentümer zur Duldung der vollständigen oder teilweisen Beseitigung einer baulichen Anlage verpflichten, wenn diese den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entspricht und ihnen nicht angepasst werden kann (§ 179 Abs. 1 BauGB). Insbesondere wenn der Bebauungsplan zur Schaffung von Retentionsflächen geändert wurde, lässt sich dies nur erreichen, wenn auch Gebäude wieder beseitigt werden. Sofern nicht bereits die Übernahme des Grundstücks durch die Gemeinde erfolgt oder eine vertragliche Grundlage für den Rückbau geschaffen wurde, kann die Gemeinde die Duldung des Rückbaus notfalls mit den Mitteln der Verwaltungsvollstreckung durchsetzen. Bei Wohnraum darf der Rückbau nur vollzogen werden, wenn im Zeitpunkt der Beseitigung angemessener Ersatzwohnraum für die Bewohner unter zumutbaren Bedingungen zur Verfügung steht. Gewerbetreibenden ist Gelegenheit zur anderweitigen Unterbringung einzuräumen (§ 179 Abs. 2 BauGB). Die dem Eigentümer, Mieter, Pächter oder sonstigen Nutzungsberechtigten durch die Beseitigung entstehenden Vermögensnachteile hat die Gemeinde in Geld zu ersetzen (§ 179 Abs. 3 BauGB).

3.2 Zulässigkeit von Vorhaben

3.2.1 Planbereich

3.2.1.1 Qualifizierter Bebauungsplan (§ 30 Abs. 1 BauGB)

Im Geltungsbereich eines rechtswirksamen qualifizierten Bebauungsplans ist ein Vorhaben zulässig, wenn es dessen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Dies bedeutet, dass Belange des Hochwasserschutzes bereits im Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans Berücksichtigung und Eingang in seine Festsetzungen ( 3.1.3.1) finden müssen, um bei der Vorhabenzulassung zum Tragen zu kommen. Weitere bauplanungsrechtliche Zulassungsschranken bestehen grundsätzlich nicht. Ob ausnahmsweise im Einzelfall über § 15 BauNVO Gesichtspunkte des Hochwasserschutzes in die Vorhabenzulassung einfließen können, hängt davon ab, inwieweit mit der - an sich zulässigen - Errichtung eines Gebäudes unzumutbare Störungen in der Umgebung des Baugrundstücks verbunden sind. Dies kann der Fall sein, wenn das Gebäude aufgrund seiner Lage oder seines Umfangs die Abflussverhältnisse so zum Nachteil der Nachbargrundstücke verändern würde, dass diese überflutet würden. Dabei kann es allerdings nur darum gehen, Lage und Umfang des Gebäudes über § 15 BauNVO zu steuern. Führt jedwede Gebäudeerrichtung zu Überflutungen der Nachbargrundstücke, dürfte die Festsetzung einer Baufläche an dieser Stelle abwägungsfehlerhaft sein.

3.2.1.2 Vorhabenbezogener Bebauungsplan (§ 30 Abs. 2 BauGB)

Die vorstehenden Ausführungen gelten grundsätzlich auch, wenn es um die Zulassung eines Vorhabens geht, das sich im Geltungsbereich eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans (Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 BauGB) befindet. Maßgeblich ist auch hier allein die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem (abschließenden) Inhalt des Vorhaben- und Erschließungsplans. Der Inhalt eines Vorhaben- und Erschließungsplans ist allerdings nicht an den Festsetzungskatalog des § 9 BauGB und der BauNVO gebunden, sondern kann auch darüber hinaus gehende und detailliertere Bestimmungen (z.B. für den Hochwasserschutz) enthalten.

3.2.1.3 Einfacher Bebauungsplan (§ 30 Abs. 3 BauGB)

Im Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplan richtet sich die Zulässigkeit eines Vorhabens zunächst nach den Festsetzungen dieses Bebauungsplans und im Übrigen, d. h. soweit diese Festsetzungen nicht vorgehen, nach den §§ 34 oder 35 BauGB. Soweit Belange des Hochwasserschutzes nicht Eingang in die Festsetzungen des Bebauungsplans gefunden haben, sind sie bei der Vorhabenzulassung nur im Rahmen des § 34 oder § 35 BauGB zu beachten (3.2.2. und 3.2.3.)

3.2.3 Innenbereich (§ 34 BauGB)

Im Innenbereich bestimmt sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens danach, ob es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Außerdem müssen die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt bleiben, und das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.

Belange des Hochwasserschutzes gehören nicht zu den für die Frage des Einfügens eines Vorhabens in die maßgebliche Umgebungsbebauung relevanten Prüfkriterien des § 34 Abs. 1 BauGB, nämlich Art und Maß der baulichen Nutzung, Bauweise und zu überbauende Grundstücksfläche (siehe BayVGH, Beschluss vom 06.06.2002 BauR 2003, 683=NVwZ-RR 2003, 478=BayVBl 2003, 342).

Die Wahrung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse wäre ausgeschlossen, wenn die Bewohner des Baugrundstücks nicht nur einer abstrakten, sondern einer konkreten Gefahr für Leib und Leben durch plötzlich auftretende Überschwemmungen ausgesetzt wären (vgl. zur Baumwurfgefahr bei einer Waldrandbebauung: BVerwG, Beschl. v. 18.06.1997 - 4 B 238.96 -, NVwZ-RR 1998, 157). Die Gefahr einer Überschwemmung des Baugrundstücks, wie sie im Normalfall bei Lagen an Gewässern, insbesondere großen Flüssen, immer besteht, reicht für die Annahme, dass gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht gewahrt sind, nicht aus. Denn die Anwendung von § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf die Abwehr städtebaulicher Missstände beschränkt. Wenn jedoch nach Einschätzung der Fachbehörden bei Lage des Baugrundstücks in der unmittelbaren Nähe eines Gewässers die konkrete Gefahr besteht, dass das Gebäude im Falle plötzlich auftretenden Hochwassers von den Wassermassen weggespült wird, kann die Wahrung gesunder Wohnverhältnisse verneint werden. In solchen Extremfällen kann eine Wiedererrichtung der Gebäude an gleicher gefährdeter Stelle unter Berufung auf § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB verhindert werden. ¹

3.2.4 Außenbereich (§ 35 BauGB)

Im Außenbereich ist der Hochwasserschutz bei der Vorhabenzulassung in überschwemmungsgefährdeten Bereichen als öffentlicher Belang im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 6 BauGB zu berücksichtigen.

Sofern das Vorhaben raumbedeutsam ist und in einem Bereich liegt, der als Vorranggebiet "Überschwemmungsbereich" in einem Raumordnungsplan festgelegt wurde, ist das Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz BauGB unzulässig. Die Verbotsvorschriften einer Verordnung nach § 32 Abs. 1 WHG und entsprechenden Vorschriften der Landeswassergesetze stellen nicht nur öffentliche Belange dar, sondern eine eigenständige normative Zulassungsschranke (BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 4 C 5.00 -, NVwZ 2001, 1048 zu einer Wasserschutzgebietsverordnung). Liegt das Vorhaben in einem nicht festgesetzten Überschwemmungsgebiet nach § 32 Abs. 2 WHG, ist bei sonstigen Vorhaben regelmäßig eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und 6 BauGB gegeben.

Diese Belange können auch privilegierten Vorhaben entgegenstehen. Eine Zulassung kommt nur dann in Betracht, wenn keine Verringerung des Retentionsraumes zu befürchten ist und das Vorhaben den Wasserabfluss nicht stört. Nach § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG müssen unter dem Gesichtspunkt des Hochwasserschutzes überwiegende Gründe des Allgemeinwohls für das Außenbereichsvorhaben sprechen, wobei rechtzeitig die erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen zu treffen sind (3.2). Werden Gebäude im Außenbereich zerstört, können einer Wiedererrichtung des Gebäudes die genannten Belange des Hochwasserschutzes entgegen gehalten werden. Die Begünstigungsvorschrift des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB blendet nur gewisse andere öffentliche Belange aus (Darstellungen des Flächennutzungs- und Landschaftsplans, Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft, Entstehung, Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung), verlangt aber im Übrigen die Außenbereichsverträglichkeit des Vorhabens, so dass die Belange des Hochwasserschutzes voll zum Tragen kommen.

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1) Die Aufnahme dieses Absatzes in die Handlungsanleitung fand nicht die Zustimmung der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA).

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1. Vorbemerkung

In unregelmäßigen Zeitabständen kann es durch außergewöhnliche Witterungsereignisse wie z.B. extreme Niederschläge in Verbindung mit Schneeschmelze an Flussläufen zu Überschwemmungen und zum Anstieg des Grundwasserspiegels kommen. Die Gebäude werden in diesen Fällen durch einen erhöhten Wasserdruck belastet. Dabei können erhebliche Schäden an Gebäuden und Außenanlagen auftreten. Um Bauherren die Vorsorge dagegen zu erleichtern, werden nachfolgend - unabhängig davon, ob im Einzelfall eine rechtliche Verpflichtung zu einer bestimmten Ausgestaltung des Bauvorhabens besteht - bautechnische Empfehlungen für das Bauen in hochwassergefährdeten Bereichen gegeben.

2. Gefährdungsbereiche

Grundsätzlich sind beim gebäudebezogenen Hochwasserschutz drei Gefährdungsbereiche zu unterscheiden:

1. Gebäudestandsicherheit:
   Auftriebskräfte, Wasserdrücke und Strömungskräfte führen zu einer Beanspruchung der Sohle und der Grundmauern und können im Extremfall zum Aufschwimmen oder zu einem lokalen Durchbruch mit nachfolgender Einsturzgefahr führen
2. Eindringen von Wasser ins Gebäude:
   Wasser (Oberflächenwasser, Grundwasser, Rückstauwasser aus Kanalisationen) kann in das Gebäude eindringen und Schäden an der Bausubstanz, der technischen Gebäudeausrüstung (Elektro, Heizung) und am Inventar verursachen.
3. Außenanlagen:
   Oberflächenwasser oder Grundwasser kann die in unmittelbarer Umgebung des Gebäudes liegenden Außenanlagen beschädigen. Das können z.B. Garagen oder Lagerschuppen mit ggf. Umwelt und Wasser gefährdendem Lagergut, landwirtschaftliche Gebäude mit Maschinen und Tieren sowie Öltanks oder Regenwasserspeicher sein.

3. Bautechnische Planung und gebäudebezogene Hochwasserschutzmaßnahmen

3.1 Hochwasserschutzstrategien

Die wirkungsvollste und häufig wirtschaftlichste Vorsorge ist, ein Gebäude so zu planen, dass aufwendige Sondermaßnahmen oder Nutzungseinschränkungen entbehrlich werden. Ist es nicht möglich, ein Gebäude außerhalb der vom Hochwasser betroffenen Gebiete zu errichten, empfiehlt es sich, geeignete gebäudebezogene Schutzmaßnahmen vorzusehen.

Vor Bau- und Sanierungsmaßnahmen müssen mögliche Hoch- und Grundwassereinwirkungen berücksichtigt werden. Die zuständigen wasserrechtlichen Fachbehörden informieren über entsprechende gewässerkundliche Randbedingungen in hochwassergefährdeten Gebieten.

Die Bauwerkskomponenten

• Rohbau
• Gebäudeausbau
• Inneneinrichtung
• Außenanlagen

müssen sowohl im Einzelnen als auch in ihrem Zusammenwirken für das zu erwartendende Hochwasser ausgelegt sein.

Die gebäudebezogenen Hochwasserschutzmaßnahmen können nach ihrer Wirkungsweise in zwei Kategorien unterschieden werden:

1. "Dem Wasser widerstehen"
   Maßnahmen, die der vollständigen Verhinderung des Eindringens von Wasser dienen.
2. "Dem Wasser in Abhängigkeit vom Wasserstand schrittweise nachgeben"
   Maßnahmen, die der Schadensvermeidung bei planmäßiger Wassereindringung ins Gebäude dienen (Extremfall: planmäßige Flutung)

Die notwendige Grundlage für jede Strategie, der ein schrittweises Nachgeben gegenüber dem steigenden Wasser zugrunde liegt, ist die aktuelle und zuverlässige Messung des Wasserstands am Gebäude oberhalb der Kellersohle und die Zuordnung der entsprechenden Maßnahme.

Ziel aller Schutzstrategien ist es, dem Wasser den Weg ins Gebäudeinnere planmäßig soweit wie irgend möglich zu verwehren und Schäden am Gebäude, den Installationen und der Inneneinrichtung zu minimieren.

3.2 Bemessungshochwasser

Der Planung von Hoch- und Grundwasserschutzmaßnahmen wird jeweils ein so genanntes Bemessungshochwasser zugrundegelegt.

Ein solches Bemessungshochwasser kann z.B. sein:

• ein extremes Hochwasserereignis aus der Vergangenheit,
• ein Hochwasser auf der Basis einer statistischen Auswertung; z.B. ein 100jährliches Hochwasser, das mit großer Wahrscheinlichkeit nur einmal innerhalb von 100 Jahren erreicht bzw. überschritten wird (HQ100). Dieses 100-jährliche Hochwasser kann allerdings in wenigen Jahren mehrfach auftreten.

Von einer zuständigen Behörde sollten die Hochwasserdaten für bebaubare Gebiete bekannt gemacht werden. Auf dieser Grundlage sollte das Bemessungshochwasser ermittelt werden.

Je nach Art der geplanten Gebäudenutzung und Umfang der erwarteten Hochwasserschäden kann ein höheres oder niedrigeres Sicherheitsniveau angesetzt werden. Die Entscheidung hierüber obliegt nach Abwägung aller Vor- und Nachteile dem Eigentümer des Gebäudes. Der Ansatz eines geringeren Sicherheitsniveaus (gleichbedeutend einem Schutz gegenüber einem nur geringeren Hochwasserstand) darf nur auf solche Maßnahmen beschränkt werden, die nicht zu einer strukturellen Gefährdung des Gebäudes (z.B. Aufschwimmen oder Einsturz) führen.

4. Gebäudestandsicherheit im Zusammenhang mit Wasserdruck und Auftrieb

4.1 Allgemeines

Steigt das Grundwasser über das Niveau der Gründungssohle, entstehen Wasserdruck und Auftriebskräfte. Die Größe der Auftriebskraft ist von dem durch das Gebäude verdrängten Wasservolumen und somit von der Höhe des Wasserstandes abhängig. Wird die Auftriebskraft größer als die Summe aller Gebäudelasten, schwimmt das Gebäude auf.

Gebäude mit wasserdichtem Untergeschoss und wenigen Geschossen haben normalerweise nicht das gegen Auftrieb erforderliche Eigengewicht.

Aus dem Wasserdruck entstehen zusätzliche Beanspruchungen auf die Gründungssohle und die Seitenwände. Die überwiegende Zahl der Altbauten in hochwassergefährdeten Gebieten ist nicht für solche Belastungen ausgelegt. Bei Hochwasser können dann die Seitenwände einbrechen oder die Sohle beschädigt werden.

Sehr flussnah gelegene Gebäude werden zusätzlich durch die Gewässerströmung beansprucht. Starke Strömungen können insbesondere kleine, in geringer Tiefe gegründete Gebäude mit sich reißen oder zum Einsturz führen. Auch kann eine Unterspülung der Fundamente erfolgen.

4.2 Maßnahmen zur Gewährleistung der Gebäudestandsicherheit

• Ausreichende Auftriebssicherheit des Gebäudes planen
  Eine ausreichende Auftriebssicherheit erhält man im einfachsten Fall durch eine nur geringe Einbindung des Gebäudes in Hoch- bzw. Grundwasser. Neben der Auftriebssicherheit des Gesamtgebäudes müssen auch die einzelnen Gebäudeteile für den erhöhten Wasserdruck bemessen sein, deshalb sind Kellerwände und Gründungssohlen im Allgemeinen in Stahlbeton auszuführen. Die Möglichkeit einer Flutung des Gebäudes sollte dabei ebenfalls eingeplant werden.
• Flutung
  Gefährden Auftrieb oder Wasserdruck die Gebäudestandsicherheit, muss als einfachste und auch kurzfristig wirkungsvollste Gegenmaßnahme das Gebäude teilweise oder auch vollständig geflutet werden. Für diesen Fall sind Markierungen (Pegel) hilfreich, die anzeigen, wann eine Flutung des Gebäudes erforderlich ist. Eine Flutung mit sauberem Wasser kann Folgeschäden verringern, da sie die resultierende Belastung auf das Gebäude reduziert.
• Sondermaßnahmen
  Besondere Sicherungsmaßnahmen sind dann für ein Gebäude erforderlich, wenn keine ausreichende Auftriebssicherheit durch das Eigengewicht vorhanden ist und von der Flutung abgesehen werden soll. Sie sind sehr aufwendig und ingenieurmäßig zu planen.

5. Maßnahmen gegen Eindringen von Wasser in Gebäude

5.1 Eindringwege des Wassers

Das Eindringen von Wasser ins Gebäude führt im Allgemeinen nicht zu einer Gefährdung der Standsicherheit des Gebäudes, jedoch zu nachhaltigen Schäden am Gebäude (z.B. Türen, Fenster, leichte Innenwände, Gebäudetechnik, Putz, Tapeten, Bodenbeläge) und an der Inneneinrichtung. Erstes Ziel gebäudebezogener Hochwasserschutzmaßnahmen sollte daher sein, die Wassereindringung in das Gebäude zu verhindern oder zumindest zu begrenzen, solange noch eine ausreichende Gebäudestandsicherheit gegeben ist. Grundsätzlich können nachfolgend angeführte Eindringungswege im Falle eines Hochwasserereignisses unterschieden werden:

1. Eindringen von Grundwasser durch Kellerwände/-sohle
2. Eindringen von Rückstauwasser durch Kanalisation
3. Eindringen von Grundwasser durch undichte Ausführung bei Hausanschlüssen (Rohrwege, Kabel sind i. d. R. nicht druckwasserdicht in das Mauerwerk eingebettet) oder durch undichte Fugen
4. Eindringen von Oberflächenwasser durch Lichtschächte und Kellerfenster
5. Eindringen von Oberflächenwasser infolge Durchsickerung der Außenwand
6. Eindringen von Oberflächenwasser durch Tür- und Fensteröffnungen

5.2 Geeignete Baustoffwahl zur Reduzierung von Schäden durch Hochwasser

Die richtige Wahl der Baustoffe liefert einen entscheidenden Beitrag zur Begrenzung von Hochwasserschäden. Besteht die Möglichkeit, dass im Hochwasserfall Wasser ins Gebäude eindringt, sind bevorzugt wasserbeständige bzw. -unempfindliche Baustoffe zu verwenden.

5.3 Verhinderung oder Reduzierung des Eindringens von Wassers

5.3.1 Allgemeine planerische Maßnahmen

Die einfachste und gleichzeitig wirksamste planerische Maßnahme ist es, sich dem Einwirkungsbereich des Hochwassers zu entziehen. Hierzu zählen Möglichkeiten wie:

• Bauen in erhöhter Lage,
• Verzicht auf Kellergeschosse,
• Gebäude auf Stützen (aufgeständerte Baukörper):

Bei dieser Bauweise sind im Hochwasserfall nur die unbewohnten Gebäudeteile wie z.B. der Eingangsbereich betroffen. Der überbaute Raum im Erdgeschossbereich kann im Normalfall als Parkraum genutzt werden.

Sind vorgenannte Möglichkeiten aus anderweitig gegebenen Randbedingungen nicht anwendbar, sind weitergehende Vorkehrungen zu treffen.

5.3.2 Schutz vor Grundwasser

Stehen gut wasserdurchlässige Bodenarten (z.B. Sande, Kiese) an, so ist im Hochwasserfall mit einem kurzfristigen Ansteigen des Grundwasserspiegels zu rechnen. Flussnah kann vereinfacht angenommen werden: Hochwasserstand = Grundwasserstand. Bei einem Anstieg über die Gründungssohle entstehen aufgrund des Wasserdrucks zusätzliche Beanspruchungen der Bauwerkssohle und -wände. Man spricht von drückendem Grundwasser. In diesem Fall sind Abdichtungsmaßnahmen erforderlich; man unterscheidet hierbei die "Schwarze Wanne" und die "Weiße Wanne". Über die Art der Abdichtungsmaßnahme ist im Zusammenhang mit der Planung des Gebäudes zu entscheiden. Eine Innendichtung gegen drückendes Wasser ist technisch aufwändiger und kostenintensiver und sollte deshalb nur im Einzelfall bei nachträglichen Ertüchtigungen von Altbauten zur Anwendung kommen.

5.3.3 Schutz vor Oberflächenwasser

In Überschwemmungsgebieten kann auf zweierlei Weise Vorsorge gegen das Eindringen von Oberflächenwasser getroffen werden. Man kann unterscheiden in:

• Wassersperren im Außenbereich zur Verhinderung des Wasserzutritts zum Gebäude (nur sinnvoll, wenn kein Zutritt von Grundwasser erfolgt),
• Abdichtungs- und Schutzmaßnahmen unmittelbar am Gebäude zur Verhinderung des Eindringens von Wasser in das Gebäude.

Wassersperren im Außenbereich

Im privaten Bereich kann sich je nach Lage des Gebäudes eine Einfassung und Umschließung des Grundstückes mit Mauern oder kleinen Erdwällen anbieten. Werden nur geringe Wasserüberstände erwartet, ist ggf. die Abschottung des Gebäudes durch einen kleinen Damm aus Sandsäcken die einfachste und preiswerteste Maßnahme. Bei jeder Art von Schutzwänden ist zumindest mit geringen Undichtigkeiten oder auch Unterläufigkeiten zu rechnen. Daher sollten grundsätzlich Pumpen im Außenbereich und im Innenbereich des Gebäudes zum Abpumpen des anfallenden Wassers vorgesehen werden.

Ein Einsatz von Schutzwänden ist nur dann sinnvoll, wenn gleichzeitig ein ausreichender Schutz gegenüber dem Eindringen von Grundwasser und Rückstauwasser aus der Kanalisation besteht.

Abdichtungs- und Schutzmaßnahmen unmittelbar am Gebäude

Abdichtungs- und Schutzmaßnahmen am Gebäude selbst sind im Allgemeinen einfacher zu realisieren und damit kostengünstiger als Maßnahmen im Außenbereich. Voraussetzung sind allerdings ausreichende Standsicherheit, Wasserbeständigkeit und die weitgehende Wasserdichtigkeit der Außenwände. Zur Verhinderung des Eindringens von Wasser durch Tür- oder Fensteröffnungen bestehen folgende Sicherungsmöglichkeiten:

• Bei nur geringen Wasserüberständen (cm oder dm) können Sandsäcke einen ausreichenden Schutz bieten.
• Einen wirkungsvollen Abdichtungsschutz, auch bei höheren Wasserständen (dm- bzw. m-Bereich) bieten Dammbalkensysteme, die unmittelbar vor den Eingangsbereichen installiert werden oder z.B. maßgenau angefertigte Elemente, für Fenster- oder Eingangsöffnungen.

Die Auswahl der Außenfassaden ist nach einem Abwägungsprozess vorzunehmen, bei dem folgende Kriterien berücksichtigt und gegenübergestellt werden sollten:

• maximaler Hochwasserstand,
• Hochwasserwahrscheinlichkeit/-häufigkeit,
• Anforderungen an den Wärmeschutz,
• Abtrocknungsgeschwindigkeit nach Durchnässung,
• Reparaturaufwand eines Systems,
• ästhetischer Anspruch an die Fassade.

Als Abdichtung ist die Verkleidung der Außenhaut mit einem Sperrputz (z.B. Zementputz) oder mit Steinzeugfliesen zu empfehlen. Bei der Auswahl der Wärmedämmung ist zu beachten, dass keine wasseraufsaugenden Materialien (z.B. Mineralwollplatten) verwendet werden. In den potentiell gefährdeten Sockelbereichen empfiehlt sich die Verwendung von Kunststoffdämmmaterialien mit geschlossenzelligem Porenaufbau, die nur relativ geringe Wassermengen aufnehmen. Der Einsatz zweischaliger Wände mit Hinterlüftung ist in hochwassergefährdeten Gebieten unzweckmäßig.

5.3.4 Kanalisationswasser (Rückstau)

Im Hochwasserfall steigt der Wasserspiegel im Kanalnetz oft an, weil die Kanäle durch Überlastung wegen großer Regen- und Grundwassermengen (bei undichten Kanälen) oder den hohen Wasserstand des Vorfluters zurückgestaut werden. Dieser Anstieg des Wasserspiegels im Kanalnetz setzt sich durch die Abflussleitungen und Hausanschlüsse bis ggf. ins Gebäudeinnere fort. Liegen keine Sicherungseinrichtungen, wie z.B. Rückstauklappen oder Abwasserhebeanlagen vor, steigt der Wasserspiegel im Leitungsnetz des betreffenden Gebäudes bis zur Höhe des Wasserspiegels im Kanalnetz an. Dies kann zu Wasseraustritten aus den Abflüssen der Sanitäranlagen o.ä. führen.

In Überschwemmungsgebieten ist mit einem Anstieg des Wasserspiegels im Leitungsnetz bis zum Hochwasserspiegel zu rechnen, d. h. also über die Rückstauebene hinaus.

5.3.5 Schutz des Gebäudeausbaus/der Inneneinrichtung durch Wahl geeigneter Baustoffe

Unter Gebäudeausbau fallen alle Ausbauelemente, wie z.B. Wand-, Fußboden- oder Deckenbeläge, Fenster sowie alle festen Installationen wie Heizungs- oder Elektroeinrichtungen. Bei der Planung oder beim Umbau von Gebäuden sind in den betroffenen Bereichen folgende Ausführungsgrundsätze zu berücksichtigen:

Wasserbeständige Baustoffe:

Baustoffe, die bei Kontakt mit Wasser beschädigt und zerstört werden, sind zu vermeiden. Dies gilt für viele Holzwerkstoffe, Textilien, Gipsputz- oder - wandelemente, nicht rostfreie Metalle etc., insbesondere wenn sie nicht durch eine geeignete Lackierung oder Versiegelung vor Wassereinwirkung geschützt sind.

Bei Verwendung von wasserbeständigen Baustoffen kann der Reinigungs- bzw. Reparaturaufwand minimiert werden.

Bei einer intensiven Lüftung begünstigen wasserabweisende und wasserdampfdurchlässige Materialien die Austrocknung des Mauerwerks und Verringern die Gefahr der Schimmelbildung.

5.3.6 Hochwassersichere Installationen, Öltanks Hochwassersichere Installationen

Heizungsanlagen sowie wichtige elektrische Installationen, wie z.B. Stromverteilerkästen, sollten in den Obergeschossen hochwassersicher installiert werden. In häufiger von Hochwasser betroffenen Kellerbereichen sollten darüber hinaus auch untergeordnete elektrische Installationen wie Steckdosen oder Kleingeräte möglichst hoch über dem Fußboden angebracht werden, um auch hier frühzeitige Beschädigungen vermeiden zu können. Stromkreisläufe in den im Hochwasserfall betroffenen Räumen müssen getrennt abschaltbar bzw. gesichert sein. Die Elektroinstallation ist mit Fehlerstromschutzorganen zu versehen.

Ölheizungsanlagen

Das Auslaufen von Öl infolge von Leckagen im Heizungssystem oder am Heizöltank kann zu nachhaltigen Beschädigungen des Gebäudes und der Einrichtung sowie zu erheblichen Gewässerverunreinigungen führen. Es ist daher vorzugsweise auf andere Energieträger, wie z.B. Gas oder Fernwärme, zurückzugreifen. Andernfalls ist der Tank zusammen mit allen Anschlüssen und Öffnungen (Öleinfüllstutzen, Belüftung) so abzusichern, dass von außen kein Wasser eindringen kann, das Ausfließen von Öl ist unbedingt zu verhindern. Darüber hinaus ist der Tank durch geeignete Halterungen gegen Aufschwimmen zu sichern. Bei der Anordnung und Bemessung dieser Halterungen ist zu beachten, dass je nach Größe des Tanks erhebliche Auftriebskräfte entstehen können. Die Befestigung der Ölbehälter und deren Prüfung sind im Übrigen gesetzlich vorgeschrieben (dazu Teil A, 2.4).

Grundsätzlich sollten in den vom Hochwasser betroffenen Kellergeschossen oder tief liegenden Gebäudebereichen möglichst nur untergeordnete Nutzungen vorgesehen werden. In Kellern sind Pumpensümpfe zum Abpumpen eindringenden Hochwassers einzurichten. Wohnbereiche oder sonstige höherwertige Nutzungen sind möglichst erst 50 cm oberhalb der maßgebenden Hochwassermarke vorzusehen.

5.3.7 Außenanlagen

Wie auch das Gebäude selbst sollten die zugehörigen Außenanlagen hochwassersicher geplant werden. Hierunter fallen Zuwegungen, Garagen und Stellplätze sowie alle in diesem Bereich befindlichen ober- und unterirdischen Einrichtungen und Installationen.

Folgende Punkte sind besonders zu beachten:

• Öltanks sowie sonstige Flüssigkeits- oder Gasbehälter, die sowohl unter- als auch oberirdisch angelegt sein können, sind auftriebssicher zu verankern. Ebenso sind alle Anschlüsse oder Befüll- und Auslassöffnungen mit geeigneten wasserdichten Verschlussmechanismen zu versehen, um ein Eindringen von Wasser zu verhindern. Bei der Bemessung der Anschluss- und Haltungselemente auf Auftrieb ist ein leerer Tank anzunehmen.
• Für Garagen gelten die gleichen Ausführungsgrundsätze wie für Gebäude. Sie sind vorzugsweise aus wasserbeständigen Baustoffen herzustellen. Elektrische Einrichtungen und Installationen sollten mit ausreichendem Bodenabstand (oberhalb des höchsten Wasserstands) angebracht werden. Hochwassergefährdete Garagen sollten nicht dauerhaft z.B. als Abstellraum benutzt werden.
• Mülltonnen sowie andere nicht ausreichend verankerte Gegenstände sind zu sichern.

Im Übrigen wird insbesondere auf die "Hochwasserschutzfibel - Planen und Bauen in hochwassergefährdeten Gebieten" des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (3. Aufl., August 2002) hingewiesen.

ANLAGE

Entschließungen und anderen Verlautbarungen sowie weiterführende Literatur

• Ergebnisprotokoll der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder (top 5 Hochwasser) vom 16.03.1995
• Erklärung der Raumordnungsminister Frankreichs, Deutschlands, der Niederlande, Belgiens und Luxemburgs vom 30.03.1995 über Maßnahmen im Bereich der Raumordnung zum Schutz gegen Hochwasserrisiken an Rhein und Maas
• Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 08.03.1995, Beiträge räumlicher Planung zum vorbeugenden Hochwasserschutz
• Handlungsempfehlungen der Ministerkonferenz für Raumordnung zum vorbeugenden Hochwasserschutz vom 14.06.2000
• 5-Punkte-Programm der Bundesregierung von 2002, Arbeitsschritte zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes
• Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, Leitlinien für einen zukunftsweisenden Hochwasserschutz vom November 1995
• Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, Empfehlungen zur Festsetzung von Überschwemmungsgebieten vom 16./17.09.2002
• Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 18.08.2000, Hochwasserschutz im Städtebau
• Rundschreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 25.10.2000, Überschwemmungsgebiete und Baurecht
• Konzeption des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg zur Erstellung von Leitlinien für den Umgang mit hochwassergefährdeten Flächen
• Erlass der Landesplanungsbehörde Nordrhein-Westfalen vom 07.04.1998, Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung/Verwirklichung des vorbeugenden Hochwasserschutzes
• Erlass der Landesplanungsbehörde vom 19.06.2002 Nordrhein-Westfalen, Vorbeugender Hochwasserschutz in der Gebietsentwicklungsplanung

Literatur

• Hochwasserschutzfibel - Planen und Bauen von Gebäuden in hochwassergefährdeten Gebieten, Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, 3. Auflage, August 2002
• Hochwasserschutz und Zementgebundene Bauwerke, Hinweise für Planung und Ausführung, Bundesverband der Deutschen Zementindustrie e.V., Verein Deutscher Zementwerke e.V., 9/2002

ENDE