umwelt-online: Bundesrat 735/16: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2010/31/EU /EU über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden

954. Sitzung des Bundesrates am 10. März 2017

Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (U), der Wirtschaftsausschuss (Wi) und der Ausschuss für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung (Wo) empfehlen dem Bundesrat, zu der Vorlage gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG wie folgt Stellung zu nehmen:

1. Der Bundesrat unterstützt grundsätzlich die Zielsetzung der vorgeschlagenen Richtlinie, die Energieeffizienz von Gebäuden zu erhöhen[, entsprechende Maßnahmen zur Gebäudeeffizienz voranzutreiben] und dafür insbesondere die energetische Renovierung bestehender Gebäude zu beschleunigen. [Er sieht großes Potenzial für Energieeinsparmaßnahmen sowie für Effizienzgewinne im Gebäudesektor.] Die Kommission weist richtigerweise darauf hin, dass etwa 75 Prozent der Gebäude nicht energieeffizient sind und, je nach Mitgliedstaat, jährlich lediglich 0,4 bis 1,2 Prozent des Gebäudebestands renoviert werden. Energieeffizientere Gebäude führen nicht nur zu Energieeinsparungen, die den Haushalten zugutekommen, sondern erhöhen auch den Komfort, das Wohlbefinden und die Gesundheit der Bewohnerinnen und Bewohner.
3. Der Bundesrat begrüßt den Änderungsvorschlag, die Bestimmungen über langfristige Renovierungsstrategien für den Gebäudebestand aus Artikel 4 der Richtlinie 2012/27/EU zur Energieeffizienz vom 15. Oktober 2012 (Energieeffizienzrichtlinie) im Sinne der Kohärenz in die EU-Gebäuderichtlinie (Richtlinie 2010/31/EU vom 19. Mai 2010 über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden - EPBD) zu überführen. Es soll jedoch betont werden, dass hinsichtlich nationaler Strategien ein hohes Maß an Flexibilität notwendig ist. Anstatt verpflichtender Vorgaben zur Renovierung von bestehenden Gebäuden sollten Anreize geschaffen werden.
Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, für eine verbesserte Umsetzbarkeit und zur Vermeidung von Doppelregelungen, sich bei der Kommission dafür einzusetzen, die gebäudebezogenen Bestimmungen anderer EU-Rechtsakte über die Gebäudeenergieeffizienz zu synchronisieren und in einer Richtlinie zusammenzuführen. Diese sind zum Beispiel Artikel 5 Energieeffizienzrichtlinie zum Vorbildcharakter der Gebäude öffentlicher Einrichtungen oder Artikel 13 Absatz 4 und 5 der Richtlinie 2009/28/EG über Nutzungspflichten erneuerbarer Energien in Gebäuden vom 23. April 2009 (Erneuerbare-Energien-Richtlinie).
4. Für den Bundesrat bestehen insgesamt erhebliche Zweifel, ob die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen und Instrumente in einem angemessenen und zweckmäßigen Verhältnis zu diesen Zielvorgaben stehen. Der Bundesrat erinnert die Bundesregierung an dieser Stelle auch an die in § 1 Energieeinsparverordnung (EnEV) festgelegte Zweckbestimmung, grundlegende Vereinfachungen anzustreben. Bei vielen der vorgeschlagenen Maßnahmen ist vielmehr zu vermuten, dass sie diesem Ziel entgegenstehen und dadurch die Bemühungen um eine Steigerung der Energieeffizienz allein wegen Akzeptanzproblemen teilweise ins Gegenteil verkehrt werden (siehe auch die Stellungnahme des Bundesrates vom 11. Oktober 2013, BR-Drucksache 113/13(B) , Teil B - Entschließung). Aus diesen Gründen werden die nachstehenden Punkte des Vorschlags für eine Neufassung der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden in der vorliegenden Fassung wie folgt kritisch beurteilt und teilweise abgelehnt.
5. Erweiterung der Begriffsbestimmung "gebäudetechnische Systeme" um "Gebäudeautomatisierung und -steuerung, standortnahe Elektrizitätserzeugung und Elektromobilitätsinfrastrukturen oder eine Kombination solcher Systeme, einschließlich derer, die Energie aus erneuerbaren Quellen nutzen" (Artikel 1 Nummer 1 zu Artikel 2 Nummer 3 EU-Gebäuderichtlinie):
Ziel des Richtlinienvorschlags ist die Verbesserung der Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden. Wie in diesem Zusammenhang Gebäudeautomationssysteme auf die Gebäudeenergieeffizienz wirken bzw. welche Anforderungen an die Gebäudeautomation bezogen auf die Gesamtenergieeffizienz des Gebäudes definiert werden sollen, ist dem Vorschlag der Kommission nicht zu entnehmen.
6. Gleiches gilt für die Installationen für Elektromobilität.
Der Bundesrat sieht hier vor allem die Sektoren Transport und Verkehr in Verbindung mit Energie als Teil der Verkehrs- und Energie-Infrastruktur (Elektromobilität) und die Regelungsbereiche zur Energieverbrauchskennzeichnung bzw. zum Ökodesign betroffen. Die Bundesregierung wird daher gebeten, sich im weiteren Verfahren für eine Streichung der geplanten Erweiterung der Begriffsbestimmung zu gebäudetechnischen Systemen einzusetzen.
7. Wegen des Risikos von Fehlanwendungen, des zusätzlichen Schulungsaufwands für Gebäudeeigentümerinnen und Gebäudeeigentümer sowie Nutzerinnen und Nutzer sowie des nicht messbaren Nutzerverhaltens als solches wird die Wirtschaftlichkeit solcher sektorenübergreifender Maßnahmen als wirksamer Beitrag zur Verbesserung der Gebäudeenergieeffizienz in Frage gestellt. Der verstärkte Fokus auf die Gebäudeautomatisierung wird aufgrund fehlender Standards und fehlender einfacher Anwenderprogramme noch nicht praxistauglich für die Regelanwendung eingeschätzt, und deswegen auch hinsichtlich der Akzeptanz bei der Bevölkerung kritisch gesehen. Insbesondere wegen des großen bürokratischen Aufwandes und des zu hinterfragenden Mehrwerts für die Gebäudeeffizienz und Verhältnismäßigkeit sind die Erweiterungen zu überprüfen.
Die Bundesregierung wird auch insofern gebeten, sich im weiteren Verfahren für eine Streichung der geplanten Erweiterung der Begriffsbestimmung zu gebäudetechnischen Systemen einzusetzen.
8. Neue Pflichten für die Bereitstellung von Elektromobilität bei Neuerrichtung bzw. bei umfangreichen Renovierungen von Nichtwohn- und Wohngebäuden in Abhängigkeit der Anzahl geplanter Parkplätze.
Artikel 1 Nummer 5, Buchstabe b zu Artikel 8 Absatz 2 - neu - EPBD, in Verbindung mit Erweiterung der Begriffsbestimmung "gebäudetechnische Systeme" um "Elektromobilitätsinfrastrukturen":

Der Bundesrat hält Elektromobilität für ein wichtiges Zukunftsthema, für das die notwendige Ladeinfrastruktur bereitgestellt werden muss; auch werden die Ladestationen als sinnvolle Ergänzung von standortnahen Elektrizitätserzeugern - wie zum Beispiel Photovoltaikanlagen auf Gebäuden - für die Nutzung von überschüssig erzeugtem EE-Strom, auch in Speichern, grundsätzlich positiv gewertet.

Es bestehen jedoch erhebliche Bedenken, ob die generellen Pflichten zur Bereitstellung der Infrastruktur - vor allem in bestehenden Gebäuden oder bei gebäude- oder grundstücksfernen Stellplätzen - regelmäßig technisch und wirtschaftlich realisierbar sind und hinsichtlich der Kosten allein bei Bauherren und Eigentümern liegen sollen. Technisch ungeklärt sind bisher Fragen der Betriebssicherheit, insbesondere die der Brandsicherheit und des Überspannungsschutzes.

Auch die - unbestimmte rechnerische - Kopplung des Energieverbrauchs eines Kraftfahrzeugs - ganz gleich aus welcher Primärenergie er gedeckt wird - an den eines Gebäudes ist vor dem Hintergrund, dass die - soweit überhaupt möglich - erzielbaren Energieeinsparungen nicht bezifferbar sind und nicht zwingend beim Verpflichteten anfallen, kritisch zu hinterfragen.

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich gegenüber der Kommission gegen die pauschale Verpflichtung des Artikels 8 Absatz 2 - neu - auszusprechen und sich stattdessen für die Prüfung von Möglichkeiten der Differenzierung in Bezug auf Neuerrichtung und Bestand, Gebäude- bzw. Stellplatztypen, Kostenoptimalität sowie die Konkretisierung und Verteilung von Rechten und Pflichten vor allem für den Betrieb einzusetzen. Anstatt verpflichtender Vorgaben sollten Anreize geschaffen werden.
9. Der Bundesrat befürwortet Elektromobilität als ein Thema der Zukunft.
Der Bundesrat hegt aber Bedenken, dass die Pflicht zur kostenintensiven Bereitstellung der Ladeinfrastruktur für die Elektromobilität und deren Kostenübernahme allein durch Bauherren und Eigentümer einen direkten Beitrag zur Energieeffizienz von Gebäuden leistet. Vorgaben über den Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe sind bereits in der bestehenden Richtlinie 2014/94/EU über den Aufbau der Infrastuktur für alternative Kraftstoffe vom 22. Oktober 2014 geregelt, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Rahmen einer nationalen Strategie für eine Ladeinfrastruktur zu sorgen. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich gegenüber der Kommission dafür einzusetzen, Regelungen zu Elektromobilitätsinfrastrukturen nicht in der EPBD zu verankern.
10. Der Bundesrat sieht die für Artikel 8 Absatz 2 und 3 EPBD vorgesehene Fassung zum Ausbau der Infrastruktur für Elektromobilität als nicht ausreichend an, um eine klimafreundliche Mobilität entsprechend den energie- und klimapolitischen Zielsetzungen voranzubringen.
Er bittet die Bundesregierung auf eine Änderung des Artikels 8 dahingehend hinzuwirken, dass die dort vorgeschlagenen Anforderungen an den Ausbau der Infrastruktur für Elektromobilität beim Neubau und der umfangreichen Renovierung von Gebäuden spätestens ab dem 1. Januar 2021 und sowohl für Nichtwohngebäude als auch für Wohngebäude gelten.

Begründung (nur gegenüber dem Plenum):

Der Ausbau der Elektromobilität ist ein wichtiges Element für den Erfolg der deutschen Energiewende, vor allem wenn Elektrofahrzeuge mit erneuerbaren Energien geladen und zukünftig als Speicher genutzt werden. Auch für das Erreichen der CO₂-Reduktionsziele der Kommission ist ein Markterfolg von Elektrofahrzeugen in Deutschland mitentscheidend.

Voraussetzung, um bei den Bürgerinnen und Bürgern Akzeptanz für Elektromobilität zu schaffen, ist eine gut ausgebaute Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge. Es ist deshalb erforderlich, den Ausbau der Infrastruktur für Elektromobilität im Rahmen des Neubaus oder der umfangreichen Renovierung von Wohn- und Nichtwohngebäuden deutlich früher umzusetzen als im Entwurf vorgeschlagen. Diese Maßnahmen sind auch verhältnismäßig, weil eine Einbeziehung der Ladeinfrastruktur in die Gebäudekonzeption bereits in der Planungsphase für eine deutliche Reduzierung von Kosten gegenüber einer nachträglichen Montage dieser Infrastruktur sorgt.

Nach Artikel 9 der EPBD sind spätestens ab 2021 alle neuen Gebäude als Niedrigstenergiegebäude auszuführen. Diese Vorgabe wird einen Anpassungsbedarf der entsprechenden Planungswerkzeuge nach sich ziehen. Eine zeitgleiche Einführung von Anforderungen an die Infrastruktur der Elektromobilität trägt damit auch zur Reduktion von Aufwand und Kosten bei der Gebäudeplanung bei. Zugleich wird mit einer Einführung im Jahr 2021 den am Bau beteiligten Akteuren noch genügend Zeit eingeräumt, um sich auf die neuen Anforderungen einzustellen.

11. Neue Bewertungs- und Dokumentationspflichten bei Installation, Austausch oder Modernisierung eines gebäudetechnischen Systems (Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe c zu Artikel 8 Absatz 5 - neu - und 6 - neu - EPBD):
Die geplante regelmäßige Bewertung der Gesamtenergieeffizienz eines neu installierten oder modernisierten gebäudetechnischen Systems stellt einen erheblichen Aufwand dar. Der Bundesrat sieht in der darüber hinaus vorgesehenen Registrierung dieser Informationen in einer nationalen Datenbank für Ausweise über die Gesamtenergieeffizienz einen nicht zu vertretenden Mehraufwand, wenn dies zusätzliche Registrierungspflichten bedeuten wird. Diese stünden in keinem Verhältnis zum Nutzen, der aus einer derartigen Registrierung gezogen werden könnte, und sind daher abzulehnen. Darauf hinzuweisen ist, dass der in Bezug genommene Artikel 18 Absatz 3 der aktuellen EPBD bisher keine Regelungen zu einer nationalen Datenbank trifft.

Kritisch bewertet wird auch die neue Pflicht zur Ausweisung eines Teilkennwerts für die Anlagentechnik und der damit verbundene Anpassungsbedarf der Energieausweise hinsichtlich der Wirkung, des Aufwands und der Akzeptanz, vor allem dann, wenn Gebäudeeigentümer auch bei geringfügigen Systemanpassungen, die gegebenenfalls auch gar keine Auswirkung auf die Gesamtenergieeffizienz haben, gehalten sind, einen neuen Energieausweis erstellen zu lassen.

Darüber hinaus werden hier Überschneidungen zu Bestimmungen der Ökodesignrichtlinie gesehen, nach der in Verbindung mit der delegierten Verordnung 2015/1187 seit Januar 2017 eine Pflicht zur Energieverbrauchskennzeichnung auch für bestimmte Heizanlagensysteme gilt.

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, sich bei der Kommission für die Streichung der Erweiterung von Bewertungs- und Dokumentationspflichten einzusetzen und anzuregen, die Schnittstellen zu anderen EU-Rechtsakten bzw. alternative Regelungsbereiche zu prüfen.
12. Neue Befugnis zugunsten der Kommission zur Einführung eines "Intelligenzindikators" als Angabe zum Grad der Gebäudeautomatisation im Energieausweis (Artikel 1 Nummer 5 Buchstabe c zu Artikel 8 Absatz 6 - neu - EPBD):
Der Richtlinienvorschlag macht nicht hinreichend deutlich, ob es des von der Kommission noch zu definierenden "Intelligenzindikators" bedarf und welchen Nutzen bzw. welche Verbesserung diese zusätzliche Information im Energieausweis für potenzielle neue Mieterinnen und Mieter oder Käuferinnen und Käufer erzielen soll.

Durch den "Intelligenzindikator" wird die Komplexität der Vorschriften und Normen für die Ausstellung von Energieausweisen weiter verstärkt. Er erhöht die Anforderungen an die Qualifikation der Aussteller und setzt außerdem die sachkundige Bewertung eines "Intelligenten Gebäudes" durch qualifiziertes Personal voraus.

Die Bundesregierung wird gebeten, vorab auf eine Konkretisierung des "Intelligenzindikators" sowie die Begründung seiner Notwendigkeit hinzuwirken und das Verhältnis von Aufwand und Nutzen abzuwägen. Im Zweifel soll mit Blick auf die Praktikabilität der Anwendung und des Vollzuges auf die Einführung dieses unbestimmten Begriffs einschließlich der Regelungsbefugnis verzichtet werden.
13. Finanzielle Maßnahmen; Vergleich der Energieeffizienzausweise vor und nach der Renovierung (Zu Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe a zu Artikel 10 Absatz 6 - neu - EPBD):
Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, gegenüber der Kommission keine Vorgaben zu finanziellen Maßnahmen im Rahmen der Renovierung von Gebäuden zu treffen.

Zur Bewilligung von finanziellen Maßnahmen wird grundsätzlich eine fachlich fundierte Bewertung der zu erwartenden Energieeinsparungen erstellt. Eine Dokumentation bzw. der Vergleich von Energieeffizienzausweisen vor und nach einer Renovierung führt zu zusätzlichem Bürokratieaufwand. Den Mitgliedstaaten soll bei der Vergabe und Ausgestaltung der Dokumentationspflichten für finanzielle Maßnahmen der größtmögliche Spielraum gewährt und bürokratischer Aufwand minimiert werden.
14. Datenbank für die Registrierung von Ausweisen über die Gesamtenergieeffizienz bezüglich des tatsächlichen Energieverbrauchs (Artikel 1 Nummer 6 Buchstabe b zu Artikel 10 Absätze 6
Im geplanten Artikel 10 Absatz 6a wird eine Datenbank für die Registrierung von Energieausweisen in Bezug genommen, für die die Richtlinie selbst bisher keine Regelung enthält. Es ist deshalb unklar, welche Verbindlichkeit den geplanten Regelungen in Absatz 6a und 6b zukommen soll. Bei einer Verpflichtung, Daten zum tatsächlichen Energieverbrauch von Gebäuden mit starkem Publikumsverkehr und einer Gesamtnutzfläche von mehr als 250 m2 zu erfassen und regelmäßig zu aktualisieren, stünden Aufwand und Ertrag in keinerlei angemessenem Verhältnis. Die Regelung ist abzulehnen.

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, in den weiteren Beratungen darauf hinzuwirken, dass Artikel 10 Absatz 6a - neu - und 6b - neu - gestrichen werden und dass keine Pflichten zur Datenerhebung in die Gebäudeenergieeffizienzrichtlinie aufgenommen werden. Der Bundesrat bittet die Bundesregierung außerdem zu prüfen, ob der Verweis auf die diesbezügliche Grundvorschrift (Artikel 18 Absatz 3 und Annex II) einschlägig ist und nationale Datenschutzregelungen einer Erweiterung entgegenstehen.
15. Wegfall der Informations-/Beratungsinstrumente für die Anlagenoptimierung als Alternative zur Inspektionspflicht von Heizungs- und Klimaanlagen und Einführung der neuen Option "Gebäudeautomation statt Inspektion" (Zu Artikel 1 Nummer 7 Buchstabe b bzw. Nummer 8 Buchstabe b zu Artikel 14 bzw. 15 jeweils Absätze 2, 3, 4 und 5 - neu - EPBD):
Mit den geplanten Streichungen von Artikel 14 Absatz 4 und Artikel 15 Absatz 4 entfällt die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, alternativ zur regelmäßigen Inspektion von Heizungs- und Klimaanlagen andere Maßnahmen zu beschließen, um sicherzustellen, dass die Nutzerinnen und Nutzer Ratschläge zum Austausch der Kessel bzw. Anlagenteile, zu sonstigen Veränderungen an der Heizungs- oder Klimaanlage und zu Alternativlösungen erhalten. Den Mitgliedstaaten wird somit ein wesentlicher Gestaltungsspielraum für Instrumente zur gebäudeindividuellen Heizungsoptimierung entzogen, ohne dass der Nutzen der Streichung belegt ist (die bisher zulässigen anderen Maßnahmen mussten gleichwertig sein).

Fraglich ist auch, inwieweit die Ausstattung bzw. Nachrüstung von Gebäudeautomationssystemen als neu vorgeschlagene Alternative zur Inspektionspflicht dem geforderten Leistungsniveau entsprechend zu marktgängigen Preisen bzw. zu vertretbaren Kosten möglich ist.

Der Bundesrat bezweifelt daher die Praxistauglichkeit dieser neuen Option als echte Alternative zur Inspektionspflicht und bittet die Bundesregierung, sich für eine Beibehaltung der bisherigen Artikel 14 Absatz 4 und Artikel 15 Absatz 4 EPBD einzusetzen.
16. Erweiterung der Befugnis zugunsten der Kommission zum Erlass delegierter Rechtsakte und Entfristung bestehender Befugnisübertragungen (Artikel 1 Nummer 11 zu Artikel 23 - neu - EPBD):
Mit dem Vorschlag zu Artikel 23 entfristet die Kommission die Befugnisse zum Erlass delegierter Rechtsakte, die sie bisher zur "Berechnung der kostenoptimalen Niveaus von Mindestanforderungen an die Gesamtenergieeffizienz" (Artikel 5) und zur "Anpassung des Anhangs I an den technischen Fortschritt" (Artikel 22) wahrgenommen hat. Zudem werden diese Befugnisse um die Ausgestaltung von Bestimmungen des Artikels 8 (zum Beispiel "Intelligenzindikator") erweitert.

Für eine derartige Erweiterung der bisherigen Befugnisse wird kein Grund gesehen. Die Mitgliedstaaten werden außerdem in ihrer Flexibilität eingeschränkt, um Anpassungen an nationale Gegebenheiten und lokale Bedingungen (zum Beispiel Gebäudetyp, Klima, Kosten vergleichbarer Technologien für erneuerbare Energie und Zugänglichkeit, optimale Kombination mit nachfrageseitigen Maßnahmen, Gebäudedichte und so weiter) in ausreichendem Maß zu berücksichtigen.

Die Bundesregierung wird gebeten, sich bei der Kommission für die Befristung solcher Befugnisübertragungen einzusetzen und auf den Verzicht der Befugniserweiterung hinzuwirken.
17. Abstellen auf Europäische Normen bei den Berechnungsmethoden (Anhang Nummer 1 Buchstabe a zu Anhang I Nummer 1 - neu - EPBD):
Der Vorschlag sieht eine Änderung des Anhangs I der EPBD dahingehend vor, dass die Mitgliedstaaten ihre nationale Berechnungsmethode gemäß dem Rahmen für nationale Anhänge entsprechender Normen, die im Rahmen des Normungsauftrags M/480 der Kommission vom Europäischen Komitee für Normung entwickelt wurden, beschreiben. In Deutschland hat sich mit der Reihe DIN V 18599 inzwischen eine ganzheitliche Bilanzierungsmethodik etabliert, für die bei Anwendern und Softwareherstellern entsprechende Praxiserfahrungen vorliegen. Die Auswirkungen einer Umstellung auf neue, in ihrer Komplexität nicht bekannte Methoden sind nicht absehbar. Auch angesichts der noch nicht abgeschlossenen europäischen Normungsverfahren muss weiterhin die Möglichkeit bestehen, eigene, nationale Rechenmethoden anzuwenden.

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung, bei der Kommission für die Möglichkeit der gleichwertigen Anwendung nationaler Berechnungs- und Bemessungsregeln einzutreten.
18. Mindestanforderungen in Bezug auf Komfort und Gesundheit (Anhang Nummer 1 Buchstabe b zu Anhang I Nummer 2 - neu - EPBD):
Laut Vorschlag der Kommission sollen durch die Bemessung des Gebäudeenergiebedarfs zukünftig die Mindestanforderungen an Komfort und Gesundheit sichergestellt werden. Diese Schutzziele sind jedoch nicht Regelungsgegenstand der Gebäuderichtlinie; die besondere Erwähnung ist zudem entbehrlich, da das Bauen grundsätzlich unter dem Vorbehalt der Einhaltung aller Schutzrechte (Gesundheits-, Immissions-, Natur-, Wasserrecht und vieles mehr) steht und die energetische Gebäudekonzeption prinzipiell jedes dieser Schutzrechte berühren kann.

Der Bundesrat bittet die Bundesregierung darauf Einfluss zu nehmen, die Inbezugnahme von Komfort und Gesundheit in Anhang I Nummer 1 Buchstabe b zu streichen.

19. Der federführende Ausschuss für Fragen der Europäischen Union empfiehlt dem Bundesrat, von der Vorlage gemäß §§ 3 und 5 EUZBLG Kenntnis zu nehmen.