- - Die angestrebte Umsetzung harmonisierter Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor in den Mitgliedstaaten
- - Die Eignung der IPSAS für die Mitgliedstaaten COM (2013) 114 final sowie zu dem Beschluss des Deutschen Bundestages vom 27. Juni 2013 (TOP 37; zu Drucksachen 17/13183 Nr. A.12, 17/14148)
Siehe Drucksache 811/13(B) 
Bundesministerium der Finanzen
Parlamentarischer Staatssekretär
Berlin, 24. März 2017
An die Präsidentin des Bundesrates
Frau Ministerpräsidentin
Malu Dreyer
Sehr geehrte Frau Präsidentin,
die Europäische Kommission plant, harmonisierte Rechnungslegungsnormen für öffentliche Haushalte (European Public Sector Accounting Standards - EPSAS) zu entwickeln und in den Mitgliedstaaten der EU verbindlich vorzuschreiben. Der Bundesregierung sind die Tragweite und die Herausforderung des EPSAS-Vorhabens der Europäischen Kommission und dessen potentielle Auswirkungen für alle deutschen Gebietskörperschaften bewusst. Daher hat sie, auch als Reaktion auf den Beschluss 811/13 (PDF) des Bundesrates zu EPSAS, gemeinsam mit den Ländern umfassende Abstimmungs- und Beteiligungsverfahren etabliert. Eine Staatssekretärsrunde hat sich bislang viermal getroffen und u.a. ein Bund-Länder-Grundsatzpapier verabschiedet, das auch auf der Homepage des Bundesministeriums der Finanzen veröffentlicht wurde (siehe Anlage). Die Kommunen sind durch einen Vertreter der Innenministerkonferenz an den Sitzungen der Staatssekretärsrunde beteiligt. Die Sitzungen der Staatssekretärsrunde werden von einem Bund-Länder-Arbeitskreis (BLAK) auf Arbeitsebene vorbereitet, in dem sich die Bundesregierung zu den Sitzungen auf EU-Ebene eng mit den Ländern abstimmt. Dabei sind die Beschlüsse des Deutschen Bundestages und des Bundesrates die Grundlage, auf der die gegenwärtige Arbeit von Eurostat an den EPSAS in Form aktiver Mitgestaltung kritisch begleitet wird. Das Bund-Länder-Grundsatzpapier zu EPSAS stellt in diesem Rahmen die Leitlinie für die Arbeit der deutschen Vertreter in den relevanten EU-Gremien dar und wurde den Vertretern der Europäischen Kommission und der anderen Mitgliedstaaten zu verschiedenen Anlässen zur Verfügung gestellt. Die Positionen entsprechen weitgehend den Beschlüssen des Bundesrates und des Bundestages, sowie den Positionspapieren der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder.
Die derzeitige Arbeit der Europäischen Kommission folgt dem von ihr 2015 präsentierten alternativen Einführungsszenario. Dieses sieht im Gegensatz zum bis dahin kommunizierten Vorgehen zunächst eine freiwillige Einführung der Internationalen Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS) in den Mitgliedstaaten vor. Gleichzeitig sollen die EPSAS entwickelt und dann in einem zweiten Schritt verbindlich vorgeschrieben werden. Die Europäische Kommission plant mit einer Umsetzung der EPSAS innerhalb eines Zeitraumes von zehn Jahren. Zur Entwicklung der EPSAS hat Eurostat im Herbst 2015 ein Beratungsprojekt ausgeschrieben, in dessen Rahmen die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Ernst & Young (EY) derzeit die Arbeit der Working Group fachlich unterstützt. Einerseits sollen hier Papiere zu bilanziellen Themen erarbeitet werden. Andererseits soll eine Studie erstellt werden, welche den Nutzen einer Einführung von EPSAS unter Berücksichtigung der Opportunitätskosten einer Nichteinführung ermittelt. In den bisherigen Sitzungen der Working Group zeigte sich, dass die Strukturen der Rechnungslegung in Europa sehr heterogen sind und sich nicht auf die grundsätzliche Differenzierung nach Doppik ("accrual accounting") und Kameralistik ("cashbased accounting") reduzieren lassen. Daher hinterfragen auch Mitgliedstaaten, die bereits eine doppische und periodengerechte Rechnungslegung eingeführt haben, die Vorschläge der Kommission.
Des Weiteren hat Eurostat drei Unterarbeitsgruppen (so genannte "Cells") ins Leben gerufen, die aus jeweils vier bis fünf Experten aus den EU-Mitgliedstaaten, sowie Vertretern von Eurostat, des IPSAS-Boards und der europäischen Berufsvertretung der Wirtschaftsprüfer Accountancy Europe (zumeist Mitglieder der Working Group) bestehen. Die Unterarbeitsgruppen beschäftigen sich mit den Themen "Ersteinführung der doppischen Rechnungslegung", "Grundsätze der Rechnungslegung" und "Grundsätzen der EPSAS-Governance".
Deutschland wird in der Working Group vom Bundesministerium der Finanzen und dem Freistaat Bayern als Teilnehmer des Bundesrates vertreten. Stellungnahmen der deutschen Delegation werden einvernehmlich abgegeben. Die Freie und Hansestadt Hamburg nimmt als Beobachter teil. Deutschland vertritt in der Working Group Positionen entlang der Linien, die im Bund-Länder-Grundsatzpapier festgehalten worden sind. Diese sind insbesondere:
- - Ablehnung einer verpflichtenden Einführung von EPSAS, - Erhaltung der Wahlfreiheit zwischen den Rechnungslegungssystemen,
- - Berücksichtigung fundamentaler Prinzipien der deutschen Rechnungslegung,
- - Begrenzung der Einflussnahme Dritter auf den Regelungsinhalt.
Aus der Erfahrung der vergangenen beiden Jahre heraus lässt sich festhalten, dass die in Deutschland geschaffenen EPSAS-Gremien eine enge Abstimmung aller Stellungnahmen zwischen dem Bund und den Ländern gewährleisten. Es besteht das auf Ebene der Staatssekretäre zugesicherte gemeinsame Verständnis, dass die Zusammenarbeit zu EPSAS in der Staatssekretärsrunde und dem BLAK den Vorgaben des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) entspricht. Die Bundesregierung geht davon aus, dass diese gute Zusammenarbeit auch im Fall der Eröffnung eines EU-Gesetzgebungsverfahrens durch die Europäische Kommission fortgesetzt wird. Daher erscheint die am 14. Februar 2014 im Beschluss 811/13 (PDF) des Bundesrates an die Bundesregierung gestellte Forderung, für alle Kosten durch EPSAS aufzukommen - mehr noch als zum Zeitpunkt des Beschlusses des Bundesrates - undifferenziert. Auch der Bundesrat hat der grundsätzlichen Übertragung von Kompetenzen auf die EU zugestimmt. Falls übertragene Kompetenzen durch die Europäische Kommission in Anspruch genommen werden und EPSAS per EU-Verordnung beschlossen werden, gilt diese auch in Deutschland. Die finanziellen Konsequenzen wären dann anhand der im Grundgesetz vorgesehenen Ausgabenzuständigkeit von Bund und Ländern zu tragen.
Mit freundlichen Grüßen
Jens Spahn
Anlage
Bund / Länder-Arbeitskreis EPSAS - Grundsatzpapier
I. EPSAS im Kontext zum Sixpack und zu bestehenden Rechnungssystemen:
Die Europäische Kommission strebt im Anschluss an das sog. Sixpack (Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom 08.111,2011, Art. 16 (3)) die Schaffung einheitlicher Buchführungs- und Bilanzierungsstandards (European Public Sector Accounting Standards/EPSAS) an, die für alle staatlichen Ebenen in den Mitgliedstaaten der EU gelten sollen (erstmals vorgestellt im Bericht vom 6. März 2013 (Ratsdokument Nr. 7677/13)).
Im Rahmen der Vorarbeiten zum Rechtsetzungsverfahren muss nach der Entschließung des Bundesrates vorn 14. Februar 2014 ein ergebnisoffener Diskurs und Abwägungsprozess zu möglichen Handlungsbedarfen und -maßnahmen erfolgen.,Aus Sicht des Bundesrates sind ... in jedem Fall zunächst Ursachen für Lücken, Schwächen und Inkohärenzen in der Finanzberichterstattung der Mitgliedsstaaten zu identifizieren und darauf ausgerichtete Optimierungsstrategien zur Diskussion zu stellen.... Der Bundesrat fordert die Bundesregierung auf, in jedem Fall sicherzustellen, dass die in Deutschland bestehenden Optionen der Haushaltswirtschaft und Rechnungslegung erhalten bleiben" (BR-Drs 811)13).
Der Bundestag hat die Bundesregierung aufgefordert, "dafür Sorge zu tragen, dass die in Deutschland bestehende Entscheidungsfreiheit bezüglich der kameralen und doppischen Systeme der Haushaltsplanung, -Führung und Rechnungslegung bestehen bleibt; doppische und periodengerechte Buchführung soll auch bei einer möglichen Entwicklung von EPSAS allenfalls auf freiwilliger Basis eingeführt werden" (BT-DS 18/4182).
Eine grundsätzliche Diskussion des Vorhabens unter der Maßgabe der in der im Rahmen des Sixpacks vom 8. November 2011 verabschiedeten Richtlinie 2011/85/EU des Rates über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten genannten Zielsetzung, eine einheitliche Einhaltung der Haushaltsdisziplin zu erreichen, ist bisher nicht erfolgt.
Die nun vorgesehene verbindliche Einführung einer doppischen Rechnungslegung auf Grundlage von EPSAS folgt aus dem vorangegangenen Auftrag an die Europäische Kommission (Artikel 16 (3) der Richtlinie), zu bewerten, ob die internationalen Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor ("International Public Sector Accounting Standards") für die Mitgliedstaaten geeignet sind. Diese Richtlinie hat einen bestimmten Rechnungslegungsstil nicht vorgeschrieben.
Das Anliegen der Europäischen Kommission, die hohe Qualität finanzstatistischer Daten der Mitgliedstaaten langfristig zu sichern und weiter zu verbessern, ist grundsätzlich zu unterstützen. Es bestehen aufgrund der großen strukturellen Unterschiede zwischen den Staatswesen der Mitgliedstaaten erhebliche Zweifel, ob mit Hilfe von EPSAS das Ziel, qualitativ hochwertigere und besser vergleichbare Daten zur Prävention von Finanz- und Wirtschaftskrisen zu erfassen, erreicht werden kann.
Entsprechende Maßnahmen sollten unabhängig vom Rechnungssystem darauf zielen, dass die benötigten Daten in gleicher Qualität. nach gleichen Kriterien und Maßstäben von der jeweiligen Verwaltung geliefert werden. Mit statistischen Kontrollmechanismen ist es auch bisher möglich, Rückschlüsse auf die Erfüllung dieser Voraussetzungen zu ziehen.
Jedwede Maßnahme hat den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Budgethoheit der Parlamente des Bundes und der Länder Rechnung zu tragen.
Vor einer Einführung von EPSAS sind die nachfolgenden Fragestellungen zu beantworten:
Zielstellung:
Mit der Einführung von EPSAS werden von der Europäischen Kommission vollständige, zuverlässige und vergleichbare Haushaltsdaten über die tatsächliche wirtschaftliche Situation der öffentlichen Haushalte angestrebt. Bisher wurde nicht belegt, dass Defizite hinsichtlich der Verlässlichkeit, Vergleichbarkeit und Vollständigkeit finanzstatistischer Daten und somit der haushaltspolitischen Überwachung auf EU-Ebene mit der Einführung einheitlich doppischer europäischer Rechnungslegungsstandards behoben werden. Es wurde auch nicht geprüft, oh weniger aufwendige Alternativen zur Erfüllung dieser Anforderungen zur Verfügung stehen. Die Kommission selbst hat in ihrem Bericht über die "Eignung der IPSAS für die Mitgliedstaaten" bereits eingeräumt, dass über die Einführung eines neuen Rechnungssystems allein die zuverlässige und einheitliche Anwendung von Kriterien nicht zu erreichen ist.
Neue europäische Rechnungslegungsvorschriften sollten durch die Erfassung und Bewertung von Vermögen und Verbindlichkeiten, insbesondere die Abbildung impliziter Verschuldung (vorrangig Risiken wie die Altersvorsorge betreffend), Transparenz und Vergleichbarkeit garantieren. Dafür müssen einheitliche Maßstäbe definiert sein.
Die in Deutschland bewährte Entscheidungsfreiheit bezüglich der kameralistischen und doppischen Systeme der Haushaltsplanung, -Führung und Rechnungslegung muss bestehen bleiben. Doppische und periodengerechte Buchführung soll auch bei einer möglichen Entwicklung von EPSAS allenfalls auf freiwilliger Basis eingeführt werden.
Zeithorizont:
Die Erfahrungen in deutschen Ländern und Kommunen zeigen, dass umfassende Reformen des Rechnungswesens in der Regel mindestens zehn Jahre in Anspruch nehmen, Projektplanungen und mögliche Fristsetzungen müssen dies berücksichtigen.
Verhältnis von Kosten und Nutzen:
Es ist weiterhin zweifelhaft, dass der Nutzen der Einführung verbindlicher doppischer europäischer Rechnungsvorlegungsvorschriften in einem verantwortbaren Verhältnis zu den erforderlichen Kosten steht. Die Vorteile können bisher nur selektiv benannt werden, sind im Übrigen schwer zu quantifizieren, eher langfristig und nur im Verbund mit weitergehenden Maßnahmen (z.B. finanzpolitischen Reformen) realisierbar. Dem gegenüber stehen bereits bei konservativer Schätzung erhebliche: Kosten für die Beschaffung von Hard- und Software, externe Beratung sowie die Aus- und Fortbildungsmaßnahmen, von denen die Qualität der Ergebnisse maßgeblich abhängt,
Im Rahmen ihres Vorschlages zur Harmonisierung der Rechnungslegung in Europa muss die Europäische Kommission mögliche Alternativen sowie die Notwendigkeit und Wirksamkeit der Einführung von europäischen Standards ergebnisoffen prüfen, In diesem Sinne sind mit Blick auf den Umfang des Vorhabens Pilotierungen zu prüfen und Evaluierungen der Entwicklungsstufen und Ausstiegsszenarien im Projektplan vorzusehen.
Die Entwicklung europäischer Rechnungslegungsvorschriften ist daran auszurichten, dass ihre Einführung bzw. die Umstellung auf die neuen Standards sowie ihre Anwendung mit möglichst geringem Aufwand erfolgt.
Parallelsysteme innerhalb einer Einheit sind auch vor dem Hintergrund knapper finanzieller und personeller Ressourcen zu vermeiden.
Rechtsgrundlage des Rechtsetzungsvorhabens:
Von einer Mitteilung zum Rechtsetzungsvorhaben, die verbindliche Aussagen dazu treffen könnte, hat die Europäische Kommission inzwischen bis auf Weiteres Abstand genommen. Auch in Hinblick auf die inzwischen vorliegenden Rechtsgutachten bleibt die Frage bezüglich einer hinreichenden Rechtsgrundlage für das Vorhaben weiterhin offen.
Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und subsidiarität sind zu beachten. Jede Harmonisierung muss die Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten berücksichtigen.
II. Organisations- (Governance) und Rahmengrundsätze (Standards) aus doppischer Sicht:
Unabhängig von der Frage, ob die verbindliche Einführung von doppischen europäischen Rechnungslegungsstandards in den Mitgliedsstaaten insgesamt bzw. für einen begrenzten Kreis öffentlicher Einheiten als notwendig eingeschätzt wird, werden im Folgenden Grundsätze und Anforderungen für die Ausgestaltung der EPSAS zusammengestellt, die im Rahmenkonzept zu berücksichtigen sind:
a. Grundanforderungen für die Entwicklung und Implementierung der EPSAS:
1) Um Konsistenz und Systematik in der Rechnungslegung im öffentlichen Sektor innerhalb der Europäischen Union zu gewährleisten, müssen EPSAS auf einer konzeptionellen Grundlage beruhen. Diese Grundkonzeption (Framework) muss vor der gesetzlichen Einführung der einzelnen europäischen Standards der Rechnungslegung fixiert werden.
2) Das EPSAS-Rahmenkonzept ist als Grundlage der öffentlichen Rechnungslegung vor der Entwicklung der einzelnen EPSAS-Standards zu erarbeiten. Geschwindigkeit darf in der Normsetzung gegenüber den Legitimations- und Qualitätsanforderungen kein vorrangiges Kriterium sein.
3) Das EPSAS-Rahmenkonzept muss gegenüber den einzelnen EPSAS-Standards als übergeordnetes Recht ausgestaltet werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass
- a) künftige EPSAS-Standards und weitergehende Interpretationen inhaltlich konsistent und verpflichtend auf dem Rahmenkonzept aufbauen und
- b) das EPSAS-Rahmenkonzept als. Deduktionsbasis für etwaige Regelungslücken künftiger Standards dienen kann.
4) EPSAS-Rahmenkonzept und Standards - sind mittels eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu verabschieden, um deren demokratische Legitimation zu sichern. Daher muss als Voraussetzung im Einführungsprozess gewährleistet sein, dass
- a) ein im Rahmen eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens verabschiedetes EPSAS-Rahmenkonzept einen für Normsetzer und Anwender verbindlichen Charakter besitzt und
- b) das EPSAS-Rahmenkonzept die öffentlichen Rechnungslegungszwecke, die zu Grunde liegenden Annahmen und die qualifizierten Anforderungen bzw. Grundsätze definiert.
5) Um die fachliche Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der EPSAS sicherzustellen müssen das EPSAS-Rahmenkonzept und die darauf basierenden Standards von Vertretern der Stellen entwickelt werden, die für die Setzung der nationalen Rechnungslegungsnormen für öffentliche Haushalte verantwortlich sind. Eine Normsetzungsstruktur ähnlich dem Anerkennungsverfahren der IFRS-Standards für den privaten Sektor (Endorsement) wird abgelehnt,
6) Andere Rechnungslegungsstandards, insbesondere auch IPSAS, können nur insoweit in künftigen EPSAS-Standards berücksichtigt werden, als diese mit dem EPSAS-Rahmenkonzept als konzeptionelle Grundlage der öffentlichen Rechnungslegung kompatibel sind.
7) Im Rahmen der Erarbeitung und Anwendung von Rechnungslegungsnormen sind die Interessen alter mit der Rechnungslegung befassten oder von ihr betroffenen Gruppen des öffentlichen Sektors einzubeziehen und im Vorwege zu benennen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass privatrechtliche Organisationen nur insoweit originär betroffen sein können, als sie für die Standardsetzung öffentlicher Rechnungslegung in den Mitgliedstaaten zuständig sind.
8) Bei der Erarbeitung von EPSAS-Standards ist zu berücksichtigen, dass Anforderungen, die materiell keinen bedeutsamen Einfluss auf das Zahlenwerk haben und im Verhältnis: zu ihrer Aussagekraft erhebliche Kosten nach sich ziehen würden auf das zwingend notwendige Maß zu reduzieren sind (z. B: erweiterte Angabepflichten im Anhang, Segmentberichtserstattung, Komponentenansatz bei Sachanlagevermögen) .
9) Für kleinere und wenig risikobehaftete Einheiten sind vereinfachte Regelungen zu entwickeln, die ebenfalls den Anforderungen des Rahmenkonzepts genügen.
b. Inhaltliche Anforderungen an EPSAS:
1) Grundlegende Zwecke der öffentlichen Rechnungslegung sind:
- - Transparenz- und Informationszwecke zur Erfüllung der öffentlichen Rechenschaftspflicht, u.a. zur vollständigen und übersichtlichen Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage und zur fiskalpolitischen Steuerung, - Stabilität und Generationengerechtigkeit der öffentlichen Haushaltswirtschaft. (Schutzfunktion),
- - Vergleichbarkeit öffentlicher Einheiten (u.a. für statistische und finanzpolitische Zwecke).
2) Zur Gewährleistung der grundlegenden Zwecke der öffentlichen Rechnungslegung sind diesen die primären Grundsätze der Verlässlichkeit und der Objektivierung sowie das Vorsichtsgebot zuzuordnen.
3) Die Verlässlichkeit stellt den zentralen Grundsatz für die Zweckerreichung der öffentlichen Rechnungslegung dar. Die öffentlichspezifischen Kontroll-, Aggregations- und fiskalischen Steuerungsmechanismen können nur an verlässliche Daten anknüpfen.
4) Der Grundsatz der Objektivierung legt fest, dass Ermessensspielräume in Bezug auf konkrete bilanzrechtliche Fragestellungen zu Ansatz, Ausweis und Bewertung weitestgehend zu begrenzen sind. Wahlrechte sind auf Ausnahmefälle zu beschränken. Nur so kann eine Vergleichbarkeit verschiedener öffentlicher Einheiten gewährleistet und eine sinnvolle Konsolidierung öffentlicher Einheiten erreicht werden.
5) Den Grundsätzen der Verlässlichkeit und Objektivierung können im weiteren Sinne auch die Prinzipien der Willkürfreiheit; Vollständigkeit und Fehlerfreiheit der Rechnungslegung wie auch die Grundsätze der Klarheit, Übersichtlichkeit und Wirtschaftlichkeit zugeordnet werden Diese wären in einem Rahmenkonzept zu konkretisieren.
6) Das Vorsichtsprinzip ist für die öffentliche Rechnungslegung von hervorgehobener Bedeutung, Insbesondere gelten Anschaffungs- oder Herstellungskosten eines Vermögensgegenstands als dessen Bewertungsobergrenze; niedrigere beizulegende Werte (bspw. Verkehrswerte, Börsenwerte) sind durch Wertberichtigungen am Jahresabschluss-Stichtag zu antizipieren. Bei der Bewertung sind: die vorhersehbaren Risiken und Verluste, die bis zum Abschlussstichtag entstanden sind, zu berücksichtigen,
7) Als Ausprägung en des Vorsichtsprinzips sind das Realisationsprinzip und das Imparitätsprinzip zu nennen. Demnach sind Gewinne erst dann zu berücksichtigen, wenn sie realisiert sind. Hingegen sind Verluste bereits dann zu berücksichtigen, wenn sie mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind.
8) Der Grundsatz der Periodenabgrenzung bedingt, dass Aufwendungen und Erträge unabhängig von den Zeitpunkten der entsprechenden Zahlungen zu berücksichtigen sind.